觀點投書：論大學法人化與市場化

齊師伐我。公將戰，曹劌請見。其鄉人曰：「肉食者謀之，又何間焉？」劌曰：「肉食者鄙，未能遠謀。」

 

齊軍準備興師攻打魯國，魯莊公準備迎戰。曹劌毛遂自薦請求魯莊公接見。

曹劌的同鄉︰「這是享有俸祿的官吏的事，你何必參與呢？」。

曹劌︰「權貴目光短淺，無法深謀遠慮。」

大凡改革之難處總是因為既得利益者的反對，但如果當政者將剛愎自用以為就是某種形式的改革，那麼更是災難一場。很不幸的，近二十年來，台灣的高等教育發展卻又剛剛好符合上述兩項敘述。台灣高等教育開始崩壞，或是說台灣的整體發展開始落後其他競爭對手約莫也是在二十年前，譁眾取寵的廣設大學與世界級笑話的一縣一大學政策決定了高等教育開始走下坡。前者讓高等教育的品質日益惡化，並導致今日無法收拾的氾濫場面，只不過許多論者將矛頭指向了少子化，讓少子化這三字箴言成為代罪羔言。究其實，少子化只是觸媒罷了，以台灣的面積與人口，卻有超過一百五十家的大學，這個非常不科學的事實注定台灣的高等教育早就走向了良莠不齊的局面，如今，在將來的十年之內勢必會有至少五十家大學宣布倒閉，至少七千位大學教職即將失業。後者為李登輝與陳水扁當政時的主張，廣設大學造就了小小的台灣竟然擁有世界級的大學密度，其害迄今無法根治，而儘管所謂的一縣一大學所設都是公立大學，在「日後」處理上或許沒有太過棘手，然而這二十年過去了，一縣一大學成了尾大不掉的教育包袱，以陳水扁的故鄉台南為例，公立大學原本只有成功大學，後來多了台南大學 （原師範學院改制而成） 、南藝大。更離譜的是小小台南竟然有十二家大學林立，以色列全國只有十家大學，其中一家為私立大學，兩相對照，或許台南市「完勝」以色列。廣設大學與一縣一大學的荒謬效應在這十年之內已經慢慢浮現，例如在高雄的高雄科技大學整併了原高應大、高海與高第一科大，高雄大學也將被中山大學合併，當初的譁眾取寵最終只能以行政命令要求公立大學各自兼併，更早的例如東華併掉花師、清大併掉竹師，近日則出現罕見的公立併私立 （台科併華夏） ，至於尚在商議的還有台大準備併掉國北教大、成大準備併掉南藝大等等，早知如此何必當初，至於合併的成效恐怕也是如人飲水點滴在心頭。簡言之，在資源有限的情況下，沒有任何管理者會願意將組織分兵而治。如今李登輝已蒙主寵召，至於曾被柯文哲形容已是廢人一個的陳水扁則還健在，今日教育的亂象，似乎也與他們無關，七股的那棟國立台南大學爛尾樓依舊好端端矗立在道旁，台灣民眾也早將這類浪費公帑情事當作是常態分佈。

表面上，這二十年來的大學發展猶如百花盛開，但稍有常識的人都知道在土地養份有限的情況下，作物不可能無限制濫種。其實，理論上台灣的高等教育或許不會走入今日的死胡同 —— 如果當政者具有遠見，如果既得利益者知所進退。可惜的是這兩個要件不管在教育界或是廣泛而言的政界都是不存在的。 （相關報導： 孔令信觀點：兩岸冰凝陸生止步，台灣高教深陷坐井觀天危機 ｜ 更多文章 ）

如果台灣的高等教育早日實施全面的法人化、市場化，儘管昨日之非已經造成，但卻未必完全無解。以下筆者願為各位爬梳這十幾年來的錯誤。

上下交相賊的邏輯

教育部在民國89年研議將大學法人化納入大學法修正草案中，值得一提的是大學法本身其實是一部有如雞肋的法律——它並沒有什麼建設性，而且還無法真正保障大學的教職，尤其無法保障私立大學的教職人員，這部大學法早該研修，聽說民進黨的立委范雲近期曾主張邀集專家學者討論大學法的修訂，但到了最後只聞樓梯響，想當然爾是因為明年大選的關係作梗，此時若召開，則支持大學法早該修正的聲浪接踵而至，對於尚在執政的民進黨恐怕不是利基。

教育部在89年的研議中提出大學擬具法人化的專章，到了最後也只是停留在只聞樓梯響的階段，根據教育部的說法是因為當時各界對於法人化的意見莫衷一是，其重大爭議集中在大學之意願與條件，所謂的條件指的是人事、財務、現有教職員工權益處理 （例如退撫保障） 與績效等等，此外國立大學與政府間之資源挹注及監督管理關係等等，看來無一不是障礙，也因為如此在民國94年審議當時大學法修正草案時，也未將法人化專章條文列入審議。

就筆者的觀點來看，教育部所指的障礙並非什麼克服不了的障礙，真正的障礙始終來自於堡壘內部，真正的障礙也都是來自於既得利益者，舉例而言，世界上的絕大多數頂尖大學早已法人化，如果擁有權力的階層不願意思索未來，所有的一切皆能被歸類為障礙，「肉食者鄙，未能遠謀。」莫此為甚。

台灣或許可以等待大學法人化，但是，世界的潮流不會等待台灣。或許因為如此，教育部在民國103年回神般地推行大學自主治理試辦方案，其前因是在民國99年總統與學術教育類國策顧問座談會時曾將「大學自主治理方案」列入討論，該方案主要在研擬如何在大學尚未法人化的狀態下，推動大學之法令與人事的鬆綁，並據此推動大學自主治理、經營及績效課責等等事宜。接著在103年教育部便推出「大學自主治理方案」，該方案提出6項授權，其中包括：校長遴選及續任權、大學招生名額調整審議權、系所設立及調整審議權、校務發展計畫議決權、校務預算議決權、彈性薪資機制議決權。老實說，這個方案的提出讓很多教育界人士理解原來國立大學是多麽的沒有自主權 —— 在教育部的管理下，台灣只有一所教育部大學。「大學自主治理方案」原屬意由國立成功大學及國立金門大學等兩校率先試辦，然而，人類從歷史中學到的唯一一件事就是人類未曾從歷史中學到了什麼，按照教育部的說法是因為面臨「教職員去公務員化」、「教師退撫」、「國有財產歸屬」等等問題，導致兩校校務會議未通過，最終終止試辦。 （相關報導： 孔令信觀點：兩岸冰凝陸生止步，台灣高教深陷坐井觀天危機 ｜ 更多文章 ）

其實明眼人一看也知道到底是在哪個環節出了問題，上下交相賊的配合演出，病兆依舊存在，一則兩校的既得利益者不可能放棄原有的好處，二則非常識時務的教育部也樂得成全，虛晃一招做個樣子皆大歡喜。然而，審酌當今國際高教環境，台灣的高等教育幾無競爭力可言，或許有人會以為此說危言聳聽，事實是台灣各大學博士班多半已經名存實亡，近十年來就讀碩博士的學生逐年減少，甚至也出現考上醫學院的高中畢業生選擇到對岸讀書的窘況，至於陸生與所謂的新南向政策無濟於事，前者早在民進黨執政之後便將大門關上，後者甚至成為不肖仲介業者剝削外籍生的管道。

所有大學法人化才能釜底抽薪

唯有將所有大學法人化才能釜底抽薪，可能有很多人對此議嗤之以鼻，然而，教育部想必也清楚當年廣設大學及一縣一大學禍害至今的慘況，錯誤既已造成，不是用另一個錯誤去掩飾它，如此非但無法解決問題，還會製造出更多的問題。教育部之所以認為法人化對於公立大學有許多窒礙難行之處，是因為教育部本身患有行政怠惰的隱疾，眼見野火燎原，卻杵在原地說遠水救不了近火，請問合理嗎？筆者認為法人化可以促進公立大學朝優質化發展，其理由如下；

公立大學教職本身並不具備公務員資格，目前公立大學教職處於很模糊的「準」公務員身份，他們既有公務員的福利，卻又不具備公務員身份，即使事犯刑法也能開脫，此點早為社會各界所撻伐，也由於具備「準」公務員資格也造成了公立大學師資及教學品質可能停滯的狀態。簡言之，以目前公立大學運作的邏輯來看，公立大學無法產生汰弱留強去蕪存菁的機制。教育部宣稱公立大學教職去公務員化是法人化的一大障礙，筆者的論點是公立大學教職去公務員化恰恰才是公立大學朝優質化發展的契機，原因在於鬆綁相關限制，可讓大學教職人員擁有更寬廣的空間。至於公立大學教師退撫問題，其實早已成為社會詬病的重點，原因在於不管私立或是公立大學教職，其奉獻所學的程度多半相去不遠，但兩者的退撫卻天差地遠，最可議的是台灣的大學生中有七成就讀私立大學，換言之，私立大學教職負責了多數的傳道、授業、解惑，但其待遇卻又不如公立大學，是以才有之後倡議成立的私大退撫基金運作，該基金目前成效並不亞於公立大學的退休制度。同理可證，法人化之後的公立大學自然可以比照辦理。

按目前的法律規定，台灣的公立大學其性質屬政府機關，私立大學則為向法院登記之學校法人所設立，兩者法律地位不同，因此教育部認為如要進行全面性組織合併，至少一方須改變現有法律主體，例如公立大學法人化，這類文字遊戲的可笑之處在於前言不對後語，如果教育部認為此類變動對公立大學運作具高度衝擊，且又可能不易化解外界疑慮。那麼，試問103年所推行大學自主治理試辦方案、89年研議中所提出大學擬具法人化的專章，難道僅僅只是辦家家酒？

觀諸今日台灣的高等教育，私立大學早已完成法人化 —— 姑且不論這些私立大學的主政者到底是否真的理解法人化的意義，因為實際上私立大學仍舊以拿到教育部補助款為首要任務，且絕大多數的私立大學也將這項指標列為「沾沾自喜」的宣傳內容，如今少子化浪潮席捲而來，現行的退場機制對於私立大學又處處打壓、刁難，關於私立大學退場機制請見拙文〈關於「私立學校退場條例」， 如果教育部也能BOT〉。 （相關報導： 孔令信觀點：兩岸冰凝陸生止步，台灣高教深陷坐井觀天危機 ｜ 更多文章 ）

教育部不思如何止血，另闢蹊徑讓私立大學回生，卻又另開分頁討論關於公私立大學合併的事宜，且一如預期教育部也只是虛晃一招。關於這個分頁，教育部提出另一個遁詞，即所謂的「意願」問題，教育部單方面認為除法律層面問題之外，公私立大學合併之挑戰涉及學校意願，例如「私大董事會可能擔憂合併將喪失經營主導權，而瀕臨退場的私校即使有意合併，可能也難吸引公校接手。又由於公私立大學合併涉及法規多元且複雜，對人事、會計、財產歸屬等制度皆具高難度，故校內形成共識不易，需費時先逐一克服並凝聚共識，方能找出可行路………云云」，教育部看似苦口婆心，但這種大內宣阻擋不了骨感的現實，台科大兼併華夏就是一例，教育部煞費苦心的解釋公私立大學整併的難處，只不過現實世界對於教育部華麗的詞彙不屑一顧，而教育部也選擇冷靜地看著華夏教師被台科大兼併，畢竟華夏科大現在的董事會都是教育部的人馬，球員兼裁判的球賽其結果當然一如預期，關於此一兼併案後文將敘述。

昨是今非—人無遠慮必有近憂

早年政府為了晉用優秀學人至公立大學任教，因此設下的權宜之計——讓國立大學的教師在未經國家考試及格的狀態下擁有準公務員的身份，而這也是爭議的開始。如今博士滿街跑，滿街跑的博士之間也不乏優秀的博士，其中留學海外的博士甚至超過了本土所培養的博士——就事論事罷了，如果就國際化這個指標來看，則封閉的台灣高教圈確實很難孕育出具有國際觀的博士。

環境早已不同，早該廢除教過去的相關設定，未具公務員身份的國立大學教師卻享有等同公務員的福利早已造成劣幣逐良幣的事實，唯有讓大學學者市場化，才能讓競爭良性化，市場化的前提則是大學的法人化，因為也唯有活化大學組織，讓大學之間良性競爭，才能根本解決問題。至於公立大學的教師退撫一如前述可以採取與私大雷同的方式 如若教育部認為「衝擊巨大」，則公立大學也可以選擇保留部分公部門基金比例，至於國有財產歸屬問題，可採取公立大學的土地及建物與設備等等屬於國有，其餘皆可討論，國家依舊可以挹注公立大學，這不過是比例上的問題。再舉例而言，先進國家的博物館也早已法人化，國家所挹注的預算往往不到博物館預算的四分之一。

私立大學因為倍受牽制無法與公立大學分庭抗禮，即使早已法人化卻敵不過由國家撐傘保護的公立大學，這不僅對於私立大學是一種歧視，對於國家整體發展亦無好處，唯有讓公立大學也法人化，才能讓所有大學在起跑線上平等，市場化的優化也才能大學環境轉趨健康。迄今為止，教育部的立場擺脫不了高教必須由國家管控的主軸，然而如果教育部真能準確預測大勢所趨，則台灣的高教必然也不會走入今日的死胡同，也就不會出現現在針對私立大學所設下的退場機制。

此外，不管是民進黨或是國民黨，皆無法將學有專精的學者視為國家的珍貴資源，楚材晉用的狀況早就存在，在教育部默許「肥貓」肆虐的當下，年輕學者只能被迫至晉國謀生路，民進黨曾讓肥貓暫時匿跡，但之後卻又讓肥貓復活，根據教育部的說法則是「現行國立大專校院人員進用，係由各校視校務需要修正員額編制表，調整編制內職員或教研人員人數，並於獲配之預算員額總數下規劃運用。國立大學亦得以校務基金自籌收入進用編制外人員（契約進用之各類人員），其用人方式已具有一定彈性。」，教育部所指稱的彈性大概就是派遣 / 專案人員，例如美其名的博士後及相關計劃專案人員，此類只是因計劃而聘雇的人員備受剝削， 形同人力浪費，而教育部的退休官員卻又可以至大學任教或擔任要職，請問是否合理？以先進國家為例，國家並不禁止退休大學教職回校繼續奉獻所學，但其退撫計算機制會讓已退休教職選擇退休，反觀目前的台灣，肥貓是雙薪的獲益者，但這種雙薪卻無任何對價關係——肥貓不做事是天經地義的道理。

教育部曾在109年及110年委託中正大學執行「大學公私立整併之分析」及「大學公私立整併之法規研析」兩個研究案，對於此二研究案，教育部有以下的心得； （相關報導： 孔令信觀點：兩岸冰凝陸生止步，台灣高教深陷坐井觀天危機 ｜ 更多文章 ）

（一） 大學整併是以提升競爭力以及學術卓越為主軸。

觀看目前台灣的大學整併，實際上根本未達此一目標，當然，這個結果與此二研究案並無邏輯關係，然而，有趣的是許多整併案早在此二研究案前已發生，看來這兩份報告也有打臉教育部的功效。

（二）國際公私立大學整併模式多樣化，但都以「法人化」為前提，故無法完全適用我國需求，主要困難係我國公立大學並非如國外大學為法人之法律定位。

此一論點其實為教育部開脫，因此可以判定該二研究案只是花拳繡腿罷了，「主要困難係我國公立大學並非如國外大學為法人之法律定位」這個結論根本無須透過研究得知，且如果已知此結論，那麼，教育部早該在三年前就需師法前衛福部部長陳時中的「提前部署」措施，然而教育部迄今卻對於法人化無所作為。

（三）大學公私立整併涉及法規多元且複雜，連帶影響人事與會計等制度調整。

這個結論一樣無需透過研究得知，該報告簡直就是小學生等級的作業。

（四）公私立大學整併分為全校、院系所層級，全校層級包含公校法人化、私校委託公校經營、私校公共化、私校捐贈公校，研究案則針對學院單位層級整併，提出兩種可能整併模式及樣態：1.    教研精進模式之樣態（協力學位學程）：公私立大學基於原有優勢之教學研究領域，整併彼此師資、課程、修業規則與培育方案，共同協助提供學位學程，研議招收學生之標準及能力、合聘師資與專業人力等需求，建構一致性之修業規則與方案，並採相同畢業標準與程序，以獲得兩（多）校之學位文憑。2.治理創新模式之樣態（共建學院）：公私立大學依據自身原本之教學、研究與產業鏈結優勢，結合彼此師資、人力及教學，將各自3個以上系所／單位進行實質合併，以獨立/新學院概念，共建學院，成立獨立基金，以一致性招收學生標準與能力要求，共聘師資與人力，並建構一致性之修業規則與方案。

以上結論依舊站在公立學校的立場審視此一問題，前段所述「全校層級包含公校法人化、私校委託公校經營、私校公共化、私校捐贈公校，」中唯一具參考價值的是公校法人化，其餘私校委託公校經營、私校公共化，則是毫無邊際的陳詞，一則公校除了以兼併私校為務之外，不做委託經營它想，私校公共化則是完全在平行宇宙外的思考，光是所謂的私校公共化就充滿了謬誤，私校捐贈公校應該是教育部或是公立大學所樂見，實際上也確實發生過，現今的勤益科大便是從此而來。但在台灣高教歷史上目前也只出現過勤益科大案例。

關於「教研精進模式之樣態（協力學位學程）及治理創新模式之樣態（共建學院）：」乙節，恐怕更是天方夜譚，筆者不禁懷疑報告的撰寫者是否真了解台灣高教的狀況，或是僅只是草草了事，以不著邊際的方式將問題空洞化。 （相關報導： 孔令信觀點：兩岸冰凝陸生止步，台灣高教深陷坐井觀天危機 ｜ 更多文章 ）

合縱連橫大開大闔

觀諸當前的台灣，實則早已魚爛。經濟部沒有經濟上的專業、內政部沒有內政上的專才、教育部則一如既往只懂得分配預算。筆者所主張的所有的大學法人化， 對於教育部或甚至多數高教圈的人士而言，可能都是一種詭論，但是，難道教育部迂腐到不清楚名列世界頂尖大學之林的諸大學，非具法人身份者的大學已是極少數？這類極少數多半出現在共產國家，例如對岸985工程所列的大學，在極權國家下的高等教育可以大好當然也可能大壞，985工程就是對岸企圖搶進世界高教前半段的國家型計劃。

關於大學法人化，我們可以再舉日本的頂尖大學為例，日本的大學幾已完全法人化，以日語來說是「公益法人」，他們的法人化過程並非一蹴可幾，但日本的文部省及大學們卻願意捐棄成見，最終合縱連橫雙方雙贏。日本的京都大學就堪稱是典範，該校不僅將教育做極大化的發揮，也確實做到了大學回饋社會的目標。

反觀台灣的現況只能用步履闌珊來形容，眼下的併校其實都是錯誤示範，再者，若按教育部現行的退場機制，則許多可以存活的私大，大概都拖不過少子化巨浪注定成為波臣。如今讓我們回歸現實面，首先，公私立大學均應根據生源縮減招生名額，尤其是公立大學，教育部在少子化的當下竟然還允許其增加招生名額，簡直匪夷所思，現任教育部部長堪稱是當代的晉惠帝，其專業程度已與經濟部部長平起平坐。其次，各項因應5+2重點產業人才培育的外加名額，公立大學 （或部分符合資格的私大） 均應由已經核定的內含招生名額去調配，而不是另開名額加劇惡性競爭。第三，比起退場機制，政府應提供私大教職優退的補助及協助校方妥適處理退場，如此至少可減低高教崩壞的速率，民進黨政府既然願意花大把銀兩購買軍火，提供私大教職優退補助實為九牛一毛，即使只是為選票考量，也該如此做。第四，教育部應該以更宏觀更平衡的教育方針制定政策，切勿過度重工科、半導體人才，而輕人文社會科學等領域，君不見連以文科見長的某知名私大竟也開設半導體碩士班，這類發展最終大概也會以悲劇收場，因為跨界之可貴並非源自於無的放矢，如果只是讓文科碩士生了解半導體的專業術語，那麼對於晶圓大廠而言，這並沒有太重大的意義，因為此類訓練他們自籌即可辦理，其成效也絕對優於此類浮濫學位。第五，教育部不應公告各校註冊率，註冊率之公布導致各大學以虛偽策略美化註冊率的數據，最常用的手法便是「寄存」。第六，教育部長期以來故意漠視技職發展，並以高教司及技職司作為分流的標準，大學教育中的七成預算挹注於普通大學，在考招制度上對於屬於技職類的科大多所歧視，關於此點請見拙文〈觀點投書：私立大學的荒謬困境與教育部的無所作為〉。

此一分流相當莫名奇妙，且這個莫名政策早已使得傳統技職教育被邊緣化或未能發揮對接職場的重要角色，現在產業抱怨學用落差其來有自，簡言之，教育部的技職司根本沒有多少功能。

往者已矣

教育部對於台科大「整併」華夏科大的說法如下；

現行兩校規劃華夏科大退場過程，學生原校原地畢業，教職員工辦理優離、優退，剩餘教師由台灣科大以專案教師分年聘任，教職員工以約聘人員分年聘任。

一如上述，中正大學的研究報告指出 1. 教研精進模式之樣態（協力學位學程）：公私立大學基於原有優勢之教學研究領域，整併彼此師資、課程、修業規則與培育方案，共同協助提供學位學程，研議招收學生之標準及能力、合聘師資與專業人力等需求，建構一致性之修業規則與方案，並採相同畢業標準與程序，以獲得兩（多）校之學位文憑。

筆者也已說明此說根本形同緣木求魚，且現行教育法規尚未容許公私立大學之合併，兩校之所以使用整併代替合併其意也在規避法律上的問題，兩校所談的整併，也不會讓華夏學生變成台科大學生，整併後的華夏學生最終拿到的畢業證書當然也不會是台科大的畢業證書，說穿了此案非同清大併竹教，即使清大併了竹教，竹教的原學生其畢業證書也備註了「校區」，是以此類合併頂多只是表面上達到合併。再者台科大整併華夏的先決要件是華夏必須先按照現行的《私校法》完成退場，包括停辦、解散、清算並將剩餘財產捐贈，同時，華夏教職員須先離退或被資遣，接著才由台科大決定是否以約聘方式僱用，約聘形同派遣，意即原來華夏的教師權益將被結清，其工作權也變得朝不保夕。

台科大整併華夏乙案過程高潮迭起，猶如一場羅生門，其曲折的過程其實應該是精算之後的結果，關於公立併私立大學，一則缺乏法規規範程序，再則也少有學校願意進行。此案之所以成立的關鍵是因為現在華夏董事會內成員都是公益董事，簡單來說都是教育部自己人，既是自己人，當然不會有反對聲音。

明眼人大概也能看出此案與土地相關，由於華夏董事會已是官派天下，因此對於土地問題自然可以自彈自唱，關於此點再請參酌〈觀點投書：私立大學的荒謬困境與教育部的無所作為〉。

教育部對於台科大整併華夏表現出一種很曖昧的情愫，因為此案本來就是錯誤示範。讓我們回到原點，除非大學全面法人化，否則這一切都只是人治的倒影罷了，只有當公立大學也具備法人身份，才能與身份同為法人的私大合併，與此同時，政府必須修法讓公保與勞保年資可互相銜接，如此私校退撫制度就能與勞退制互相轉換，也才能讓公立大學以勞保方式僱用私校教職員。

台科大整併華夏是在目前無健全法源依據下進行，筆者認為也會是悲劇一場，子姑待之。 （相關報導： 孔令信觀點：兩岸冰凝陸生止步，台灣高教深陷坐井觀天危機 ｜ 更多文章 ）

＊作者為務實的社會觀察者