落實到現實政治，面對這些問題，必須同時面對來自內外兩方面的問題。在內部， 長期浸淫在反共思維下的國民黨老舊保守勢力，無論在現實利益上或意識型態思維上，都跟舊的體制有著唇齒相依的關聯，他們對這樣的改革是怎麼想的，必須面對。從相關文獻可以 看到，即使當時參贊相關轉型工作的一些人，也仍然有著扯不清的戡亂思維殘遺。在外部， 兩岸經過半世紀的對峙，互相視對方為「幫」為「匪」，相互猜忌之心很深，互信的基礎也非常脆弱。再者，在民主化過程中，從本土孕育成長、與共產黨從無互動經驗的民進黨，已經日愈成為台灣政黨政治的重要部分，其政治主張，其本土關懷，都成了處理這些問題時不能 不考慮的問題，這就更增添了問題的複雜性。挑戰前所未有。
因應這些挑戰，初掌權柄未久的李登輝，在國民黨老舊保守勢力環伺下，只能在當時國民黨權力集團所能忍受的保守基礎上，規劃了一個從國統會、陸委會到白手套海基會的 「決策 - 執行 - 交流」組織架構，並在 1990 年 10 月成立「國家統一委員會」，展開新時期推動兩岸關係的新布局。國統會成立後，很快就在 12 月召開的第二次會議中提出一份具戰略性意涵的《國家統一綱領草案》，並在 1991 年 2 月通過。翌年 8 月國統會再通過補充此綱領 的《關於「一個中國」的涵義》。這兩份文件，一方面是李登輝初掌權柄，用來凝聚黨內各方勢力、吸納社會意見，以鞏固權力的戰略布局；另一方面，也更重要的，是因應形勢變遷， 在終結「動員戡亂體制」以後，規劃新時期兩岸互動關係之政策指導的戰略方針。在《綱領》 通過四個月後，李登輝自己在國民黨幹部訓練機構革命實踐研究院講話，就清楚指出，「四十 幾年的台灣海峽關係完全是以動員戡亂時期作為我們領導的原則，但是在動員戡亂時期終止後，如何規範海峽兩岸的互動，除了《國家統一綱領》以外，沒有其他可以替代的了。」
這兩份具有戰略性意涵之文件，雖然有著時代轉軌的意涵，但仍然沿襲「動員戡亂時期」以來將「國家統一」作為終極的單一目標，並以之為根本之政策原則。這一立場，沒 有改變，是國策。李登輝在前舉的講話中一再強調這一點，具體而微地說明了當時的時代氛圍。更關鍵性的是，這一文件將對岸政權的定位，作了戰略性的轉軌，由之前動員戡亂時期 必須對之「戡亂」消滅的「叛亂組織」，調整為模糊的「政治實體」，並以「在互惠中不否定對方為政治實體」這一策略，對抗中共主張「一國兩制」、視台灣為地方政府之謀台企圖。這是戰略性的轉折。
