同婚合法化、年金改革、兩岸關係…蔡英文連任台灣總統 4年功過及未來挑戰

台灣總統蔡英文5月20日正式展開第二任期，過去4年，她在內部推動多項爭議性政策，包括年金改革、同性婚姻、能源政策、「轉型正義」等等，這些雖然獲得「進步派」和年輕人、甚至國際間的掌聲，但分析認為，這些舉措也導致台灣內部更為撕裂，為日後管治帶來隱憂。

此前早有分析指出，她能夠成功連任很大程度上不是因為她的政績，而是國民黨過於親中的立場以及在北京打壓台灣和香港示威背景帶動「亡國感」的氛圍下，選民轉向其領導的民進黨。

兩岸關係在她執政期間處於冰點，在中國影響下，台灣失去7個邦交國，參與國際組織舉步為艱； 不過在新冠肺炎疫情上，蔡英文提升了台灣的國際形象。 中美兩國對抗的升溫讓台灣在國際間有了更多生存空間。

BBC中文採訪了多位專家，嘗試評價蔡英文首個任期的功與過，以及展望她未來4年所迎來的挑戰。

爭議政策

英國倫敦亞非學院台灣研究中心總監羅達菲（Dafydd Fell）對BBC中文表示，蔡英文與上屆馬英九政府最大不同之處，是蔡英文把注意力集中在內政，亦早有凖備應對具爭議性的政策。

例如蔡英文試圖推行「一例一休」政策，希望勞工可以享有「周休兩日」，但僱主投訴成本太高，勞工形容政策落實後只不過是要加班，需要多次修改，好像各方都不討好。

她也重點處理年金改革問題，隨著人口老化等問題，台灣政府對於承擔軍公教人士的退休金壓力近乎入不敷支，但措施影響到軍公教人士的退休保障，引發連場示威。

「馬英九政府嘗試過，但無法改革這個難以持續的系統，這系統一直偏袒社會上特定行業，而忽略了其他人，蔡政府試圖就政策制定過程尋求共識，可以看到一系列會議和聆訊，雖然當時有憤怒和暴力示威，但她仍有能力推動這至關重要的改革，雖然她知道這會為她的選票帶來代價，」他說。

台灣成為全亞洲首個通過同性婚姻合法化的地方，但過程充滿波折。同性婚姻是蔡英文競選時的承諾，但議題在社會出現兩極化； 因反同保守團隊強烈反對，在2018年有關同婚的公投上，選民否決把同婚納入民法（即一男一女的婚姻定義），政府需要以專法形式來保障同志伴侶的權益。

羅達菲認為，同婚議題令台灣得到國際認可，提升了台灣的國際形象，但同樣是具爭議性，並受到保守派攻擊。 蔡英文最終也爭取了一個折衷的方案，亦是她兌現競選承諾。

美國維克森林大學政治及國際研究學系教授李偉欽則對BBC中文說，蔡英文任內的政策產生了很多政治爭議，當時是「民進黨進步派議員強行推動」的同性婚姻議題，而這些爭議性政策，觸發民進黨在2018年地區選舉付出代價。

台灣大學政治學系教授黃旻華對BBC中文認同，蔡英文上任之初推動的政策，爭議性都很大，他說，「即便法令都已經通過並且政策也付諸執行，社會上分歧仍然嚴峻，我不會把這些政策稱為成功，因為有朝一日另一個不同的政黨執政，這些政策都有可能會被逆轉，或者某種程度用其他方式被架空或弱化。」 （相關報導： 正式卸任！蔡英文陪同送別　陳建仁緊牽夫人微笑離開總統府　 ｜ 更多文章 ）

台灣淡江大學中國研究所助理教授黃兆年則對BBC中文認為，這些爭議性政策其實屬於「進步性議題的改革」，2018年民進黨受挫，其中一個原因是民眾不滿政府政策溝通的過程和執行步調。

「整個政策的這個步調，讓人民覺得太快，台灣是不是凖備好了？那是對民進黨不滿的主要來源。」但他認為這些政策長遠對台灣有利。

國民黨的低谷

蔡英文任內亦推動了「轉型正義」的問題，包括調查戒嚴時期的政治謀殺案以及國民黨在位時的財產問題，以及向台灣原住民就過往政權對當地人所造成的傷害道歉。「轉型正義」其實是追究過往國民黨所犯下的錯，所以亦被視為攻擊國民黨的工具。

英國學者羅達菲說，「雖然國民黨試圖把這爭議議題形容為反民主，但好大程度上，蔡英文嘗試處理幾十年前便應該處理的轉型正義問題。」

在國民黨人眼中，蔡英文的種種政策是加劇了分裂。

曾經在韓國瑜角逐總統時擔任其國政顧問團召集人的台灣國立中山大學政治學研究所教授廖達琪對BBC中文表示，蔡英文任內的政策「某程度上在清算掉以前的國民黨」，當中涉及到具爭議性、可能「違憲的動作」。 他稱， 國民黨受到不同程度的打壓，生存空間收窄，對民主造成的傷害是長久的，也令與國民黨的裂痕加深，「對立存在在我們的社會當中，是會有下一波的影響，也是她連任極大不安定的因素。」

她認為，蔡英文推行一些勞工福利、環保能源、同婚政策時，事實上令到社會一些勢力不滿，但「總統在第二任期是最危險的，也是走下坡的時候，這些團體不會像第一任期時那麼容易就被壓下來。」

但她同時指出， 蔡英文任內其中最成功的地方，是把「中華民國」和「台灣」連結起來。因為過往台灣社會，總是就國家的定義發生爭議，這種共識長遠對台灣來說是好事，因為實際上，蔡英文的做法除了團結民進黨和中間派民眾，也間接可以壓制台灣激進「獨派」。 不過對傳統藍營就可能「有點難以接受」，但由於國民黨處於弱勢，蔡英文未來的挑戰可能是源自民進黨內部，而非外部。

疫情後的台灣

台灣在中國爆發新冠疫情時採取嚴格的抗疫措施，很早期便實施「封關」，限制中國和香港等地區人士入境，亦對從世界各地入台的民眾實施追蹤，累計只有幾百人確診，死亡人數維持單位數。對比起大部分國家與地區，台灣稱不上受到疫情正面的嚴重衝擊。

其他亞洲地方面對的口罩荒的問題，台灣卻有自己的廠房，可自給自足，甚至向外國提供援助。

但唯一的問題是台灣不被世界衛生組織承認，在這次疫情中，中美台和世衛不斷就台灣地位發生爭論，事件揭示台灣爭取參與國際組織受到中國因素而舉步為艱。

美國西密歇根州大學政治學教授王元綱對BBC中文表示，台灣成功管控疫情令其國際形象提升至「近代有記憶以來最好」，不單展示了民主政體可以如何抗疫，也曝露了世衛的正當性缺憾。

台灣大學政治學系教授黃旻華認同，疫情對蔡政府顯然是加分的，但台灣透過防疫外交所希望取得進展，「相當有限」。 （相關報導： 正式卸任！蔡英文陪同送別　陳建仁緊牽夫人微笑離開總統府　 ｜ 更多文章 ）

「口罩外交雷聲大雨點小，台灣內部對於世衛祕書長譚德塞的強烈批評，也無助於台灣參與世衛組織。美國總統川普（川普）有意對中國追討新冠肺炎疫情擴散的責任，因此在這個大勢下，台灣本來就有較大機會可以在某些方面突破外交困局。但台灣如果過度主動去操作，不但增加這些機會的政治爭議，同時也讓大陸更為提防，反而抵消了有利形勢，徒勞無功。」

全島無核化：難實現的競選承諾

蔡英文承諾2025年前做到全島無核化，但台灣內部因為空氣污染問題，也有不少支持核電的呼聲，她能否在短期內建造如此多綠色能源去取代現有能源系統，成為她新任期的另一大挑戰。

英國學者羅達菲認為，台灣反核運動令其他國家羨慕，不過這具野心的目標同時充滿挑戰，會是她能否兌現選舉承諾的指標，台灣內部亦會關注，民進黨能否妥善處理蘭嶼的核廢問題。

美國政治學者李偉欽認為，蔡政府在推動無核化能源時會受到經濟復蘇程度、空氣污染的嚴重性、綠色能源的供應的足夠性和穩定性等影響，在新冠疫情下，全球經濟會受到打擊，能源及環保政策在短期內不會是各地的首要目標，她很有可能無法實現終止使用核能的承諾。

兩岸關係處於冰點

馬英九任期後期，曾經與中共領導人習近平舉行了歷史性會晤，蔡英文上台後，整個任期均堅拒承認「九二共識」，在香港「反送中」示威期間，多次聲援香港，強調民主與威權的分別，順著民間情緒推動抗中意識。

她在勝選時接受BBC採訪時明確表示，「台灣已經是獨立的國家」，稱呼自己是「中華民國」，「值得中國尊重」。

台大政治學者黃旻華指出，兩岸關係顯然是蔡英文執政「表現比較不理想的地方」，大陸當局採取單邊對台政策，直接跳過台灣政府，來處理和因應各種對台的事務。

「兩岸關係的窘境，也突顯在台灣與陸方缺乏可信任的溝通管道。原先在蔡英文執政之初，當大陸當局拒絶與蔡政府官方來往時，台灣政府仍可以透過許多非官方管道與大陸當局進行一定程度的訊息交換。但是這些私下往來的渠道，隨著兩岸政策的緊縮，特別是受到共諜案、反滲透法的影響，可以發揮的作用已經越來越小，這些未來都會造成兩岸對於情勢判斷的歧見可能會加大，」他說。

蔡英文任內，台灣失去7個邦交國，國際組織（例如世衛）拒絶台灣參與，黃旻華認為，這兩個外交上的困境讓蔡政府「比較捉襟見肘」，不過實際上對台灣現況沒有多大影響。

英國諾丁漢大學中國研究課程總監喬納森‧蘇利文（Jonathan Sullivan）對BBC中文表示，兩岸關係處於冰點，目前並沒有希望可以改善，但「蔡英文在民望上沒有因此受到打擊，因為很難把責任歸咎於她」。

他表示，台灣雖然失去邦交國，但同時卻鞏固了與美國、日本、歐洲的關係，「可以彌補到失去邦交國的損失」。 他說， 而亦因為在疫情上，台灣的國際地位得到提升，許多政府似乎認定了，蔡英文是「維持現狀」的溫和派代表，反而想改變這個現狀是中共。

中山大學政治學教授廖達琪指出，大陸打壓造就了台灣群眾－特別是網民－的反中情緒，而蔡英文則是靠這股情緒連任，並沒有打算讓這股反中意識降溫，這讓蔡英文今後每當提出對大陸友好的政策，都會遇到很大的反對聲。

她舉例說，在疫情期間，台灣當局起初計劃讓陸配子女（台灣人與大陸配偶在大陸所生的子女）返回台灣，但引發輿論強烈反彈，最終台灣當局以這些陸配子女沒有台灣戶籍為由，拒絶他們返回台灣。 （相關報導： 正式卸任！蔡英文陪同送別　陳建仁緊牽夫人微笑離開總統府　 ｜ 更多文章 ）

「你即使政策將來推出合情合理，不牽涉兩岸，只是個人層次的關係，恐怕你都沒有空間，因為網民養成了一個對中國徹頭徹尾、不帶理性的仇視、敵視，這令蔡英文在兩岸關係的迴旋空間幾乎沒有，」她說。 「以往民進黨、國民黨輪替，就好像黑臉白臉，是談判的最佳策略，有人討厭你，有人說跟你還好，中間有緩解的空間，但現在這個機會都沒有了。」

她指出，目前台灣仍然有三成多出口是靠中國，兩岸關係惡化或會導致未來一些兩岸經貿遭受嚴峻打擊，例如有消息傳出，北京可能會用海峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA）作威脅。

這份在2010年馬英九年代簽訂的協議促進了兩岸進出口及貿易往來，英國牛津經濟研究院（Oxford Economics）在近期的一份報告中稱，若ECFA中斷，台灣將面對非常危機。廖達琪擔心，疫情過後的經濟困境會逐步出現，這些累積的民怨是會找渠道爆發出來。

蔡英文並非意識不到台灣對中國經濟上的依賴，她在任內試圖推行「新南向政策」，加強與東南亞等國家合作，但其他國家擔心得罪中國，未有全面與台灣加強合作。

英國學者蘇利文認為， 為「新南向政策」下定論為時過早，但有跡象顯示，在教育、醫療、科技上，台灣有望在未來令其經濟變得多元化，擺脫對中國的依賴。

美國西密歇根州大學政治學教授王元綱對BBC中文表示，中美經濟對抗可能幫助到蔡英文的「新南向政策」，因為美國企業會減少與中國的合作，轉到勞工較便宜的東南亞地區，台灣有望從中獲利，「台灣不想把所有雞蛋都放在中國的籃子裏」。

夾在中美之間

台灣淡江大學學者黃兆年對BBC中文表示，蔡英文4年的一個貢獻，是把握了地緣政治局勢的變動，與美國結盟關係的強化和制度化。

短短幾年之間，美國通過了多項對台法案，提升了台美關係。2018年，《台灣旅行法》實施讓台美官方高層交流可以制度化； 2019年，美國兩會通過《台灣保證法》，如果川普總統簽署，則會讓美國定期對台軍售常態化，2020年，川普簽署了《台北法案》，支持台美強化雙邊經貿關係，和支持台灣參與國際組織和事務。

黃兆年認為台美合作關係更加全面，「對台灣長遠來說，最有正面作用，台灣面對中國壓力愈來愈大，（加強與美國的關係）可以確保台灣的安全，以及確保在兩岸之間的權力平衡。」

但一些學者不認同蔡英文非常親近美國的做法。

曾幫助韓國瑜的中山學者廖達琪說，台灣作為夾在「中美之間的小國」，應該要懂得對沖（Hedging），「不能把寶全都押在一邊，要在兩邊之間遊走」。

她認為，台灣把寶完全押在美國並不一定是好事，而在過去4年，台灣與美國之間「超級不對稱」，例如在疫情提供口罩方面，台灣只能把口罩送給美國，防護衣原料則要台灣向美國購買，不是對等的交易。

「感覺蔡英文就是當川普的馬前足，只能乖乖聽話，但真的有事時，是不是真的拿到川普的支持呢？」她問。

美國維克森林大學教授李偉欽認為，台灣如果要得到美國支持，就需要在防務及軍備轉移上合作，但美國川普政府奉行「美國優先」的政策，台灣如何在與美國互動而能夠不失政策自主權捍衛自身利益，將會是其中一項任務。 （相關報導： 正式卸任！蔡英文陪同送別　陳建仁緊牽夫人微笑離開總統府　 ｜ 更多文章 ）

台灣大學教授黃旻華認為，現階段因為美中對抗加上新冠疫情所造成的國際形勢，使得一定程度台灣變成美國在與中國較勁上的一個有利棋子，因而加強了台美之間的扭帶關係，使得蔡政府很大程度上信心大增，但長遠看來，也可能埋下兩岸關係更大衝突的導火線，所以得失利弊還有待更進一步評估。