呂紹煒專欄：從花媽「運量增3.6倍」談評估報告業障重：一切都是假的

高雄市長陳菊在立法院舉辦的前瞻建設公聽會上說，若高雄捷運黃線通車可以增加日運量3.6倍到67萬人。

讓運量增3.6倍，所以非作不可囉？

這個數字震撼全場、可歌可泣；因為所有與會爭取建設者幾乎都講不出一個像樣的數字，花媽是唯一例外，堪稱震撼全場；但一個計劃能產生如此龐大效益、產生近乎戲劇性的改變，讓高雄捷運運量一口氣增3.6倍，確實是「可歌可泣」。

陳菊不會無中生有捏造數據，這個數據一定有人作出來，大概就是為了推動黃線作出的評估報告，為了提高強化其效益，算出黃線如果完成通車，可讓現在高雄捷運運量，從每日18萬人增加到67萬人，如此高的效益當然非作不可。

不過，事實上政府對重大建設計劃的規劃與評估─即成本效益分析報告，撇開長期預測原本就容易出現的失準、錯誤不談，其中時常會有不少因政治考量與人為因素影響產生的「門道與巧妙」─高雄捷運就一直是一個典範案例。

高雄捷運膨風史，估97萬人實際18萬人

高雄捷運計劃其實在25年前就提出，比照今日情況，明顯就是蓄意高估效益、低估成本的評估。當時其評估未來高雄市每天的通勤量有500萬人次，其中有10%是屬於捷運乘客─也就是說高雄捷運每天有50萬人次的運量，因此需要興建高運量捷運。而且，牛皮越吹越大：1999年高捷公布BOT申請須知時，其中的運量預測是到2020年，紅橘兩線每日運量可達97萬人次；之後委外作的報告下修，但也達 75.6萬。

結果呢？今年2017年，高雄捷運平均每天運量約18萬人次，相差近N倍。3年後，不知市府要去那裡生出那短缺的80萬人次？

如果要細看，當年的評估其實是蓄意離譜的膨脹運量與效益。依照當年的預估，高雄都會到2020年的都會人口約300萬人，每天產生500萬人次的通勤量，代表的是包括小孩、老人、行動不便者在內的所有人，每天至少要發生1次以上的通勤量，可能嗎？此外，捷運最重要的客源是來自原本搭公車的公車族，但當時高雄每天的公車人口只有20萬人次，與台北當時每天百萬人次的公車族群差距甚遠，這個評估膨風得有點過頭。

當時另外一家歐洲專業廠商對高雄捷運需求的評估，大概只有市府估計的一半不到，其預測是2020年，高雄每日大眾運輸需求為234萬人次，以1成為捷運乘客估，高雄捷運每天運量是23萬，因此，高雄興建中運量即足矣，而中、高運量興建成本的差距是以倍數計。事後來看，這家歐商的預估較實在─即使如此，還是高估實際運量。

類似高估運量與效益也發生在高鐵上；依照政府原預估高鐵通車後每天就能達23.3萬人次，結果只有8.3萬；經過10年努力加上差點破產的折騰，現在終於到每天17萬左右的運量，但與原預估通車即可有的運量還是短少了近3成。 （相關報導： 杯葛前瞻計畫奇招盡出 藍委高唱金包銀、走10分鐘才到發言台 ｜ 更多文章 ）

低估造價，先上車後補票的概念

再以造價而言，民國79年高雄捷運提出初步規劃計劃時，全部80公里路網的經費合計約1500億；看起來挺便宜的，所以行政院核准繼續推動，待計劃正式成形後，變成蓋第1期42公里就要2800億，增加快一倍，最後中央火大硬是把核定經費砍到2000億元左右。

不過，高雄捷運的低估成本也不算是「特別壞」，當年的12條東西向快速道路計劃通過時，總經費是1985億，2年後連第一個工程都尚未動工，經費已增為2800億；牡丹水庫編出36億元的預算，動工後幾年就追加到74億；台北捷運也有同樣情況。

其實這是一種「先上車後補票」、或是說「先騙上床」再說的概念；一旦核准計劃甚至動工後，再爭取增加經費，是比原先就提出一個龐大的數字嚇跑一堆人，來得容易讓計劃過關。這次前瞻計劃中軌道建設初列的經費，有多少是低估了？

效益高？吹牛皮？高雄輕軌運量較公車增20倍

如果以為那是早年「腐敗的國民黨」執政時期，才會如此惡搞，那就搞錯了；多看幾眼國內外不同黨派的執政者，其實是可以發現執政者「長得都很類似」，我們可看看高雄輕軌捷運的精采評估與結果。

2013年動工的高雄輕軌是陳菊執政後的「重大成績」，數年前規劃案提出時，預估每天運量可達8萬人次，這是以同樣路線公車運量乘上20得到的數字。當時外界質疑會重蹈高雄捷運高估運量，最後虧損累累的覆轍；捷運局回答說，當年的確錯估高雄捷運的運量，不過這次輕軌運量、估計是公車20倍，「還是可以期待」。

期待的結果是：去年輕軌通車，運量……..嗯，每天不到3000人左右，而這個輕軌應該是每小時運量就有5000人吧，是浪費還是有效益？依照這種運量，實在看不出這條路線的需求在那、存在的意義何在？未來即使其它輕軌也完成，要達到每日8萬人次運量，大概就是「阿婆生子」了。

20個月零旅客的機場，當年評估說各方面考量「均屬可行」

另外一個經典案例是屏東的2個機場：屏東機場與恆春機場。這個阿扁當年為了爭取連任開出的政治支票，官方的評估是：「未來旅遊觀光需求及衡量屏東地區發展情形，於既有屏東機場設施完整情形下，設民用航空站仍具有其正面之效益。由於屏東機場距 高雄機場近，於天候不佳或緊急狀況時，更可作為其國內航機 B型以下航機之備降場使用。交通部認為該計畫於政府政策、經濟效益、社會需求及各實質條件下均屬可行。」而每年恆春半島近800-1000萬的旅遊人口，也被視為是潛在需求，因此恆春機場有其效益，扁政府為大家勾勒出「1.5小時從台北到墾丁海景」的美麗遠景。

聽起來是不是都好棒棒？結果呢？

屏東機場在2010年時，全年旅客是3552人─不要懷疑，沒看錯也沒寫錯，是1年只有3552名旅客出入此機場；到2011年8月11日終於停飛，9月1日裁撤。現在還死撐著的恆春機場，2014年全年台北恆春線載量768人次（再次聲明，沒錯，是全年），還創下連續20個月「零旅客」─即一個旅客都沒有的紀錄；機場每年要虧損5000多萬，工作人員比旅客多、每天抓蚊子…..，至今仍不知該如何處理。 （相關報導： 杯葛前瞻計畫奇招盡出 藍委高唱金包銀、走10分鐘才到發言台 ｜ 更多文章 ）

「業主要求」一語道盡其中巧妙與問題

從政府到民間確實都不乏真正的專業人才，只是重大建設計劃多有政治考量，除非主其事者願意放棄以主觀的政治需求影響評估結果，否則，政府單位自己作出的評估報告結果，肯定要符合長官的政治需求；即使委外者，也會受委託單位影響；「六年國建」中就有桃園捷運計劃，而且委外的工程顧問公司的規劃是地下化的捷運。但當主其事者被詢及「桃園捷運有必要地下化嗎？ 」時，只能一聲長嘆、無奈的說「業主要求！」一語道盡其間巧妙與問題。

國發會估未來人口減少，全面蓋捷運之理由成謊言

其實，宏觀來看，各地方爭取捷運的理由，縱然未必每個都是「謊言」，但合起來卻可確定是一個「大謊言」。支持興建捷運的理由一定是人口增加、交通需求上揚、地方發展等因素。不過，如果你相信國發會的人口推估報告，大概就不會接受這些結論與理由。

根據國發會對105年至150年的台灣人口推估指出，未來「總人口成長由正轉負為不可避免之趨勢」；「105年人口成長率預估為2.3‰左右。未來，人口成長將持續趨緩，高、中、低推估之人口零成長，分別出現在114年、113年及110年，人口最高峰將分別達2,381萬人、2,374萬人及2,366萬人，較105年分別增加26萬人、19萬人及12萬人。」

這個意思是說：樂觀的話是民國114年，悲觀的話是民國110年，在此之後台灣就過了人口最高峰，人口就要減少；預估150年人口數將降為17.1-19.5百萬人，約為105年之7-8成。很可能這些捷運一條都尚未蓋好，台灣就進入人口衰退期。因為人口流動與集中的趨勢，有可能某些都市人口持續成長，但卻不可能台灣北中南各所有都市人口都持續增加─即使考慮鄉村人口移入的都市化因素，也很難；更何況，台灣海外就業人數不斷增長。以此來看，那些捷運的評估大概都難逃膨風之嫌，或是他們在作運量評估時，「忘了」加上未來人口與社會變化因素。 （相關報導： 杯葛前瞻計畫奇招盡出 藍委高唱金包銀、走10分鐘才到發言台 ｜ 更多文章 ）

看到評估報告，記得法師語「一切都是假的」

回頭看看那些「該計畫於政府政策、經濟效益、社會需求及各實質條件下均屬可行」的評估結論，是該笑？還是要哭？下次再看到那些效益超高、非作不可的建設評估報告時，記得法師告訴大家的：「假的，一切都是假的，我眼睛業障重啊」多多懷疑、專業檢驗。當然，前瞻計劃最悲哀的是，許多計劃連一個基本像樣的評估報告都尚未看到！