呂紹煒專欄:從花媽「運量增3.6倍」談評估報告業障重:一切都是假的

2017-04-26 06:30

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高雄捷運有輝煌的膨風歷史。(盧逸峰攝)

高雄捷運有輝煌的膨風歷史。(盧逸峰攝)

高雄市長陳菊在立法院舉辦的前瞻建設公聽會上說,若高雄捷運黃線通車可以增加日運量3.6倍到67萬人。

讓運量增3.6倍,所以非作不可囉?

這個數字震撼全場、可歌可泣;因為所有與會爭取建設者幾乎都講不出一個像樣的數字,花媽是唯一例外,堪稱震撼全場;但一個計劃能產生如此龐大效益、產生近乎戲劇性的改變,讓高雄捷運運量一口氣增3.6倍,確實是「可歌可泣」。

陳菊不會無中生有捏造數據,這個數據一定有人作出來,大概就是為了推動黃線作出的評估報告,為了提高強化其效益,算出黃線如果完成通車,可讓現在高雄捷運運量,從每日18萬人增加到67萬人,如此高的效益當然非作不可。

不過,事實上政府對重大建設計劃的規劃與評估─即成本效益分析報告,撇開長期預測原本就容易出現的失準、錯誤不談,其中時常會有不少因政治考量與人為因素影響產生的「門道與巧妙」─高雄捷運就一直是一個典範案例。

高雄捷運膨風史,估97萬人實際18萬人

高雄捷運計劃其實在25年前就提出,比照今日情況,明顯就是蓄意高估效益、低估成本的評估。當時其評估未來高雄市每天的通勤量有500萬人次,其中有10%是屬於捷運乘客─也就是說高雄捷運每天有50萬人次的運量,因此需要興建高運量捷運。而且,牛皮越吹越大:1999年高捷公布BOT申請須知時,其中的運量預測是到2020年,紅橘兩線每日運量可達97萬人次;之後委外作的報告下修,但也達 75.6萬。

結果呢?今年2017年,高雄捷運平均每天運量約18萬人次,相差近N倍。3年後,不知市府要去那裡生出那短缺的80萬人次?

如果要細看,當年的評估其實是蓄意離譜的膨脹運量與效益。依照當年的預估,高雄都會到2020年的都會人口約300萬人,每天產生500萬人次的通勤量,代表的是包括小孩、老人、行動不便者在內的所有人,每天至少要發生1次以上的通勤量,可能嗎?此外,捷運最重要的客源是來自原本搭公車的公車族,但當時高雄每天的公車人口只有20萬人次,與台北當時每天百萬人次的公車族群差距甚遠,這個評估膨風得有點過頭。

當時另外一家歐洲專業廠商對高雄捷運需求的評估,大概只有市府估計的一半不到,其預測是2020年,高雄每日大眾運輸需求為234萬人次,以1成為捷運乘客估,高雄捷運每天運量是23萬,因此,高雄興建中運量即足矣,而中、高運量興建成本的差距是以倍數計。事後來看,這家歐商的預估較實在─即使如此,還是高估實際運量。

類似高估運量與效益也發生在高鐵上;依照政府原預估高鐵通車後每天就能達23.3萬人次,結果只有8.3萬;經過10年努力加上差點破產的折騰,現在終於到每天17萬左右的運量,但與原預估通車即可有的運量還是短少了近3成。

低估造價,先上車後補票的概念

再以造價而言,民國79年高雄捷運提出初步規劃計劃時,全部80公里路網的經費合計約1500億;看起來挺便宜的,所以行政院核准繼續推動,待計劃正式成形後,變成蓋第1期42公里就要2800億,增加快一倍,最後中央火大硬是把核定經費砍到2000億元左右。

不過,高雄捷運的低估成本也不算是「特別壞」,當年的12條東西向快速道路計劃通過時,總經費是1985億,2年後連第一個工程都尚未動工,經費已增為2800億;牡丹水庫編出36億元的預算,動工後幾年就追加到74億;台北捷運也有同樣情況。

其實這是一種「先上車後補票」、或是說「先騙上床」再說的概念;一旦核准計劃甚至動工後,再爭取增加經費,是比原先就提出一個龐大的數字嚇跑一堆人,來得容易讓計劃過關。這次前瞻計劃中軌道建設初列的經費,有多少是低估了?

效益高?吹牛皮?高雄輕軌運量較公車增20倍

如果以為那是早年「腐敗的國民黨」執政時期,才會如此惡搞,那就搞錯了;多看幾眼國內外不同黨派的執政者,其實是可以發現執政者「長得都很類似」,我們可看看高雄輕軌捷運的精采評估與結果。

2013年動工的高雄輕軌是陳菊執政後的「重大成績」,數年前規劃案提出時,預估每天運量可達8萬人次,這是以同樣路線公車運量乘上20得到的數字。當時外界質疑會重蹈高雄捷運高估運量,最後虧損累累的覆轍;捷運局回答說,當年的確錯估高雄捷運的運量,不過這次輕軌運量、估計是公車20倍,「還是可以期待」。

期待的結果是:去年輕軌通車,運量……..嗯,每天不到3000人左右,而這個輕軌應該是每小時運量就有5000人吧,是浪費還是有效益?依照這種運量,實在看不出這條路線的需求在那、存在的意義何在?未來即使其它輕軌也完成,要達到每日8萬人次運量,大概就是「阿婆生子」了。

20個月零旅客的機場,當年評估說各方面考量「均屬可行」

另外一個經典案例是屏東的2個機場:屏東機場與恆春機場。這個阿扁當年為了爭取連任開出的政治支票,官方的評估是:「未來旅遊觀光需求及衡量屏東地區發展情形,於既有屏東機場設施完整情形下,設民用航空站仍具有其正面之效益。由於屏東機場距 高雄機場近,於天候不佳或緊急狀況時,更可作為其國內航機 B型以下航機之備降場使用。交通部認為該計畫於政府政策、經濟效益、社會需求及各實質條件下均屬可行。」而每年恆春半島近800-1000萬的旅遊人口,也被視為是潛在需求,因此恆春機場有其效益,扁政府為大家勾勒出「1.5小時從台北到墾丁海景」的美麗遠景。

聽起來是不是都好棒棒?結果呢?

屏東機場在2010年時,全年旅客是3552人─不要懷疑,沒看錯也沒寫錯,是1年只有3552名旅客出入此機場;到2011年8月11日終於停飛,9月1日裁撤。現在還死撐著的恆春機場,2014年全年台北恆春線載量768人次(再次聲明,沒錯,是全年),還創下連續20個月「零旅客」─即一個旅客都沒有的紀錄;機場每年要虧損5000多萬,工作人員比旅客多、每天抓蚊子…..,至今仍不知該如何處理。

「業主要求」一語道盡其中巧妙與問題

從政府到民間確實都不乏真正的專業人才,只是重大建設計劃多有政治考量,除非主其事者願意放棄以主觀的政治需求影響評估結果,否則,政府單位自己作出的評估報告結果,肯定要符合長官的政治需求;即使委外者,也會受委託單位影響;「六年國建」中就有桃園捷運計劃,而且委外的工程顧問公司的規劃是地下化的捷運。但當主其事者被詢及「桃園捷運有必要地下化嗎? 」時,只能一聲長嘆、無奈的說「業主要求!」一語道盡其間巧妙與問題。

國發會估未來人口減少,全面蓋捷運之理由成謊言

其實,宏觀來看,各地方爭取捷運的理由,縱然未必每個都是「謊言」,但合起來卻可確定是一個「大謊言」。支持興建捷運的理由一定是人口增加、交通需求上揚、地方發展等因素。不過,如果你相信國發會的人口推估報告,大概就不會接受這些結論與理由。

根據國發會對105年至150年的台灣人口推估指出,未來「總人口成長由正轉負為不可避免之趨勢」;「105年人口成長率預估為2.3‰左右。未來,人口成長將持續趨緩,高、中、低推估之人口零成長,分別出現在114年、113年及110年,人口最高峰將分別達2,381萬人、2,374萬人及2,366萬人,較105年分別增加26萬人、19萬人及12萬人。」

這個意思是說:樂觀的話是民國114年,悲觀的話是民國110年,在此之後台灣就過了人口最高峰,人口就要減少;預估150年人口數將降為17.1-19.5百萬人,約為105年之7-8成。很可能這些捷運一條都尚未蓋好,台灣就進入人口衰退期。因為人口流動與集中的趨勢,有可能某些都市人口持續成長,但卻不可能台灣北中南各所有都市人口都持續增加─即使考慮鄉村人口移入的都市化因素,也很難;更何況,台灣海外就業人數不斷增長。以此來看,那些捷運的評估大概都難逃膨風之嫌,或是他們在作運量評估時,「忘了」加上未來人口與社會變化因素。

看到評估報告,記得法師語「一切都是假的」

回頭看看那些「該計畫於政府政策、經濟效益、社會需求及各實質條件下均屬可行」的評估結論,是該笑?還是要哭?下次再看到那些效益超高、非作不可的建設評估報告時,記得法師告訴大家的:「假的,一切都是假的,我眼睛業障重啊」多多懷疑、專業檢驗。當然,前瞻計劃最悲哀的是,許多計劃連一個基本像樣的評估報告都尚未看到!

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