林維熊觀點:從誘因契約理論看台灣公部門退休金改革的十一大盲點

2017-02-02 07:00

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總統府年金改革國是會議,天黑後抗議群眾開啟手機手電筒。(甘岱民攝)

總統府年金改革國是會議,天黑後抗議群眾開啟手機手電筒。(甘岱民攝)

「付出多少,就領多少」這是蔡英文政府對於刪減公部門退休金最具說服力的一句口號。這句淺顯易懂的口號符合常人的認知,但是對「付出」的定義,策略經濟理論的分析自有其超乎常人的洞見:「付出」的定義不同,改革的方向就不同,公部門文武官員對台灣社會創造出的價值就完全不同。本文借用2016年獲頒諾貝爾經濟學獎的兩位教授Oliver Hart and Bengt Holstrom所提出的誘因契約理論(Incentive Contract Theory)來分析當今政府部門退休金改革的盲點,作者在此不做課堂式的純理論介紹,我將單刀直入問題核心。

盲點一:台灣財政負債已達空前危險狀態

本文提出有關全球各國國債資料與經濟理論觀點來反駁這種看法。首先,根據經濟學人刊2015的統計資料,台灣政府的累積負債占國民所得產出的比例45.1%是屬於相對低很多的國家。其他如: 德國84.8%,加拿大85.6%,美國 87.2%,新加坡93.9%,法國98.0%,英國99.4%,希臘150.7%,日本更高達248.8%。蔡英文政府誇大台灣國債佔國民生產毛額比例的危機,高喊世代正義,讓台灣看起來像是一個沒有希望的國家,嚇走台灣職場年輕人至國債更高的新加坡、日本或其他歐美各國,這種年金改革口號實屬扭曲事實,破壞台灣經濟願景。

其次,政府的國債常常帶有長期投資的經濟價值,例如:花在教育部門師資以引導教學與研究的創新,表面看起來國債增加,創新研究帶來的新產品或產業也許七、八年後就開始會創造新的高收入職位,創新人才的培育更可能在20年之後翻轉台灣的經濟優勢。蔡英文政府為降低國債而降低國債,純屬無厘頭的政策。就當前台灣的國債比例與經濟狀況,林全院長將減少財政赤字當成政府施政目標,將會弄巧成拙,反而阻礙台灣經濟的長短期動能。

第三,台灣經濟要脫胎換骨必須進行長期投資,投資的對象不可再學蔣經國式的十大建設。許多公共工程建設早已經進入報酬率為負數的階段,這種類型的建設只會增加國債,卻無法增進台灣經濟的長期競爭力;第四,投資人才已經成為當今獲利一流企業的國際趨勢,蔡英文總統要提升台灣公部門的團隊效率,捨棄人才管理與政府組織再造,已無他途。如何管理與再造?了解公部門退休金改革的盲點就是起點。

20170124-台灣民意基金會「蔡政府年金改革與經濟表現」全國性民調發表會.基金會董事長游盈隆教授.(陳明仁攝)
2台灣民意基金會「蔡政府年金改革與經濟表現」全國性民調發表會.基金會董事長游盈隆教授.(陳明仁攝)

盲點二:忽視支出與價值是連動的

不論是過去的馬英九或現在的蔡英文政府都不清楚軍公教人員退休金的真正目的是什麼?從這兩任總統重用的相關執政官員,例如:關中與林萬億的言論,可看出這些執政者都將政策重點擺在刪減公部門退休金的財務支出上。但是,策略經濟在設計好的政策的時候,並不會只考慮支出,而是必須分析一個政策所創造出的整體價值扣掉支出之後的附加價值是增加或減少。

一流的管理者深思熟慮,他們的膽與識將企業與國家帶到更高的境界;三流的管理者無能創造價值,只好選擇砍支出。但是,學過策略的人都應該知道一個簡單的道理:支出與價值兩者是連動的,砍支出連帶價值也會下跌。改革公部門退休金的真正目的在於提昇公部門所創造的淨價值,絕非蔡英文政府與社會輿論的直覺思維 ─ 只知道砍支出的效果,卻無能力預見其長遠的負面影響。

盲點三:公私部門薪資結構的差異

公私部門薪資結構關鍵差異在於:私部門的工作者除了養老的年金和固定月薪所得收入之外,還會依照他們的工作特性,提供季末或年終發放紅利獎金或者提供更長期誘因的股票選擇權等的誘因薪資(incentive compensation)。設計良好的變動誘因薪資制度,將提供員工十分強烈的工作誘因,從而提升一家企業的經營效率;企業效率提昇的結果就是:員工所賺取的誘因薪資可能超過員工固定年薪總和的好幾倍;反之,設計錯誤的誘因薪資制度,員工工作時得過且過,企業經營績效不斷惡化,最後終至倒閉。

公部門的工作者年薪與退休金皆固定,少了這一部分的變動誘因薪資,就導致公部門組織的執行效率難以趕上私部門。當蔡英文政府將公部門退休金與勞保年金混為一談,就注定過程紛擾,情緒難平,政府組織的效率只會更進一步惡化。

盲點四:公私部門員工報酬的發放差異在於:先領或後拿

比較全世界各國的公私部門員工一生的工作報酬所得發放時點,我們可以發現私部門的員工沒有所謂退休金,他們報酬的給予方式全部都集中在工作期間;公部門員工的工作報酬則延伸到退休之後。

綜合來說,在工作期間,私部門員工領的薪資會高於類似職責的公部門員工。以筆者所服務大學的在職班同學為例,他們大部分都是中階經理人階級,同學會曾經調查其同學薪資水準,平均值約在兩百四十萬元左右,幾乎是一位資深副教授薪水的兩倍。也就是說,私部門員工的報酬是屬於先領型態,公部門員工的報酬則是屬於後拿型態。為什麼世界各國公私部門員工的報酬時點都有類似的傾向?原因如以下盲點五與六的說明。

台灣人民對蔡政府「年金改革」推動工作的反應。(台灣民意基金會提供)
台灣人民對蔡政府「年金改革」推動工作的反應。(台灣民意基金會提供)

盲點五:忽視類似職位的公部門員工執行其任務的影響力範圍大於私部門員工

如果將公部門的領導者總統與私部門的領導者總經理相比,總經理做錯關鍵決策只是讓一家公司倒閉;而總統做錯關鍵決策,則可能導致百業蕭條,經濟倒退到16年前水準。兩者影響力差異,天壤之別。當然,有些公務員的任務類型與其對應的私人部門員工相同,其影響力範圍小。

綜合來說,公部門關鍵員工作任務的影響力遠大於私部門的同類型員工,這隱含公部門必須有一流人才加入。當公部門的薪資低於私部門,就注定公部門能夠吸引的人才將是三流的。三流政府提供的國防、外交、經濟、環境保護、治安與社會安全機制的服務也是三流的,所有台灣國民都同蒙其害。

盲點六:不瞭解有些軍公教人員之付出,對國家社會所產生的價值影響力可能高達數十年以上

一般企業的管理者決策對於該企業的影響子力只及於未來五、六年左右,反之有些公務員的決策,其效果可能長達十年,甚至百年以上,才可以顯現出來。拿生產第一線的工作者來比較,私部門的工程師做錯決策只會讓一批產品報廢,公部門的教師攀附權貴、怠忽教學的融通貫會,則會讓一批受教的學生終身成為朽木。兩者的影響長遠程度,天壤之別。在這種數十載之後,其工作價值才能實現的情況之下,就算公部門有股票選擇權激勵制度,因為五、六年之內看不到績效,股票選擇權對這種類型的公部門決策者也無法提供足夠誘因。這時候所需要的是,將公部門員工(特別是總統等政務官、高階事務官與教師等)的誘因薪資發放改成細水長流的退休金制度,讓其未來的退休金金額與未來國家社會的發展指標相連結,以提供他們在職期間追求國家長遠的利益。

身為最高領導者的總統,他退休後的誘因薪資績效指標,就應該跟台灣經濟、環境保護、國防、外交與社會安全等全國性指標改善的程度相連結,例如最近主計處公佈台灣薪資倒退到16年前水準,總統與經濟部相關官員的退休誘因薪資就應該大幅度刪減,甚至應該只留年金去照顧他們的老年生活。然而事實是他們怠忽職守,退休金卻照領,這就導致其在任內毫無替台灣國民在經濟表現上創造價值的誘因。至於其他庶務型的員工(類似私人部門的行政職員),只需比照私人部門給薪方式,提供短期的季末與年終工作獎金,反而較有提升工作誘因的效果。

盲點七:忽視終身所得及工作內容與條件對等的比較概念

當政府政策在追求公平,將公私部門的員工報酬拿來比較的時候,必須注意比較要對等。如前所述,公部門員工的終身所得包括兩部分:固定年薪所得與退休金所得,私部門員工的終身所得包括三部份:固定年薪所得、變動的終身誘因薪資所得與年金所得。首先,拿公部門工作者退休金與私部門的年金比較,是一種錯誤的比較;公平的比較應該是將公私部門職務內容類似者的終身總和所得相比較。其次,將知識型的公部門員工的報酬與一般勞工相比,兩者的工作內容與所須知識密集度完全不同,這又是錯誤的比較。這就如拿公部門的工友所得與私部門總經理的所得比較,然後下一個莫須有的結論說:總經理所得太高。這種不對等的比較是一種假公平。

20170122-勞動部長郭芳煜22日於年金改革國是會議全國大會後出席說明記者會。(顏麟宇攝)
20170122-勞動部長郭芳煜22日於年金改革國是會議全國大會後出席說明記者會。(顏麟宇攝)

盲點八:公部門員工的老闆是誰?

在私部門工作的人,你的所得及退休後的生活水平都和老闆的睿智(顯現在其經營策略與管理模式)息息相關,等於是老闆決定你未來一生的生活水平。例如:相對於台灣的DRAM公司,台積電因為張忠謀成功的策略管理而享有世界級的競爭優勢與獲利水準,因而台積電員工就無須憂慮其退休後的生活。公部門的工作者,他們的老闆又是誰呢?台灣總統作為台灣公部門最高領導者,她就是公部門員工的老闆,也是對公部門員工負有責任的老闆。她應該如何負責呢?

盲點九:以管窺天的改革

三流的管理者的思維,猶如以管窺天,看不到新天地,當然也沒法領導團隊創造新價值,只能藉由砍薪資成本,來減少赤字。前述的分析指出公部門各種不同員工的工作屬性錯綜複雜,特別是有些公務人員的工作成果常比私部門工作者更難衡量,影響力更長遠,替他們量身訂做一套有效的誘因退休金制度誠屬不易。掌權者本應仔細思量,鉅細靡遺分析如何建構一個有效的政府官員誘因薪資制度,以激勵政府團隊為社會創造長遠的價值。如今當政者卻選擇最簡單,卻也爭議最大的方式:不思考其長遠的影響,只要大刀砍下去就好了。

思慮不周的政策,雖然省了支出,卻創造了一個更巨大的風險成本─砍斷了政府組織長期競爭力的筋脈。當在職員工與潛在員工看到老闆對退休員工毀約的時候,老闆與員工之間的信賴已遭破壞。後果就是:潛在的好員工不進來;在職的好員工不斷流失;無處可去者,得過且過;政府員工不怕被撤職,反正價值也不高,進入公務部門的唯一好處是透過官商勾結所獲得的期望報酬;政府組織的競爭力,焉能不落入深淵?

盲點十:改革敗壞的公部門紀律才是成本極低、價值最高的政府改革任務

已逝作家柏楊所指出的華人醬缸文化,貼切描繪出在獨裁政治制度下形成的「唯權力是問、是非不分」的文化。長期下來,在這種文化之下的組織運作,一定會產生劣幣驅逐良幣的現象。積極營利的派系勢力逐漸壯大,彼此互相提拔,正直者不遭排擠也難。

歷經20多年的民主政治制度運作,為什麼這種組織文化仍然盛行?首先,相對於物質性的改革,文化的正直心靈改革非一代以上,難以成為主流文化。其次,相對於組織的「正直文化」,「唯權力是問、是非不分」的文化在組織內部競爭賽局中,本來就容易成為成員遵循的主宰策略(Dominant Strategy)。面對逢迎拍馬屁、捏造假績效的成員,若組織績效制度束手無策,甚至變相縱容,讓其步步高升,公部門組織文化的改革將遙遙無期。

以公部門高等教育機構為例,遠者如前教育部長蔣偉寧掛名陳震遠投稿的國際期刊,這位博士生涉嫌利用偽造的人頭賬號變成論文審查者,審查自己投稿的文章;近者如現任台大教授暨高醫大副校長郭明良與台大校長楊泮池掛名的的論文實驗資料造假疑案。兩者都有一個共同特徵:後進學者的研究報告投稿都喜歡找學術高官一起掛名。以作者在大學任教的經驗,這種交易是兩者互蒙其利,後進學者攀上關係,學術高官免費獲得一篇出版文章。這些學術高官派系的正直學術人格,蕩然無存!沒有正直的學術人格,欺騙造假又豈是意料之外。

再看看馬政府時代的兆豐金案,顯示政府金融機構監管者退休後,再轉任銀行的要職,肆無忌憚。而允許樂陞案與頂新集團在台灣股市籌資,等於幫助奸商坑殺台灣眾多的散戶股民。這些股市弊案,形同官商勾結,讓股市投資大眾對政府金融監督機構完全喪失信心,台灣股市資金媒介的功能,已然殘缺。馬英九時代的官員犯錯,到了蔡英文時代卻還「逍遙法外」,甚至獲得重用。官紀渙散,莫此為甚。

最後再檢視公部門軍職人員的紀律。領導台灣軍隊抵抗中共獨裁政權的將軍們,領台灣的優厚退休金,本應飲水思源,效忠台灣所有的國民。為數不少的將軍卻跑到中共朝廷前,替中共統一戰線搖旗吶喊。任何國家,包括中共,都會嚴懲這種形同叛國的將軍。馬英九政府對這些將軍所作所為,毫無行動;蔡英文政府也蕭規曹隨。台灣不亡於這兩位總統也難。

筆者在公部門的服務經驗發現,面對是非判斷,正直的人少之又少,勇於效忠派系與不願得罪人者居多。當公部門的組織文化墮落如此,期望公部門的效率怎能不落空呢?蔡英文總統以改革者自居,她知道什麼樣的政府改革任務是沒有成本、價值又高的改革嗎?

20170122-年金改革委員會副召集人林萬億22日於年金改革國是會議全國大會後召開記者會說明。(顏麟宇攝)
年金改革委員會副召集人林萬億22日於年金改革國是會議全國大會後召開記者會說明。(顏麟宇攝)

盲點十一:無所有權的大老闆

大家想想以下的例子:一位掌握公司最高決策權的老闆卻連一張該公司的股票所有權都沒有。在關鍵時刻,他會選擇什麼樣的決策?大公無私還是大私無公?追求台灣的長遠利益還是急功近利?經濟代理理論就指出後者可能性更高。政治組織的最高決策者總統,其實就類似一位無所有權的大老闆。我們只能期望台灣的民主政治制衡制度,國會議員直接立即監督功能仍然存在。可是,當馬蔡兩位多數黨總統兼任黨魁,以黨領政,國會監督總統的機制已經消失;當前只剩下媒體的多元化聲音,能夠提供選民在下一輪選舉所需的資訊,並且產生刺激選民思考的效果,再透過選民睿智的投票,以降低這種典型的公部門「代理人問題」的嚴重性。

結論:軍公教退休金的改革目的在提升政府運作效率

「付出多少,就領多少。」這一句話的關鍵在於:什麼叫做「付出」?如果依照保險年金的概念,「付出」就是工作期間繳多少保費,退休後就領取多少年金,基本上這是一種私人儲蓄的保險概念,和政府經營效率改革完全無關,卻成為歷屆政府對公部門退休金改革的基礎觀念。但是,如果「付出」的意義是指軍公教人員對於國家人民所創造的價值,這是一種提升效率的管理概念,則歷屆政府的退休金改革就完全失焦了。

本分析建議公部門員工的一生總報酬也應該學私部門分成三大部份:固定薪資、誘因薪資及年金。也就是將公部門文武官員的退休金區隔成誘因薪資及年金兩部份,軍公教的年金與全國年金統一,而誘因薪資則須依照其在職的任務特性,設計精準的績效評估指標,決定其退休後每一年度的變動誘因薪資金額,以提昇公部門文武官員的創新與工作效率。

掌權者切記:一、三流的管理者只會透過砍員工薪資,來吹噓其快速創造帳面短期盈餘的豐功偉業,實則挫傷組織隱性契約(implicit contract)帶來的長期競爭力;二、所有改革的目的都在提升組織的效率,沒有論功行賞的誘因薪資及嚴懲紀律敗壞的公職人員之制度,企求提升政府組織效率,其實只是緣木求魚。前朝未做,不代表當朝者就沒有責任。

*作為策略經濟學家

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