觀點投書:神聖之物不可評價-年金改革的省思

2017-02-02 06:20

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年金改革國是會議,場外抗議。(資料照/甘岱民攝)

年金改革國是會議,場外抗議。(資料照/甘岱民攝)

羅馬法諺:「Res sacra non recipit aestimationem」,學者通常譯為:「神聖之物不可評價」。早在羅馬法時期就有「神聖之物」(res sacra)的概念,簡單來說,指與普通事物有所分別,而異於一般世俗之物。「神聖之物」既然不許評價,它就成為不可交易之不融通物。承襲這種觀念,法國民法第1128條規定:「僅有融通物方能成為契約之標的」;至於公法,一直將「主權」視為「神聖之物」而不得成為契約之標的。

所謂「主權」,法國行政法院判例將租稅權、警察權及命令權(包括規範制定權及政策決定權)等視為其化身。而公務員乃國家組織核心成員,是上述主權的執行者,其與國家間的法律關係,似亦具不可利益交換(契約交易)的性質。

或因此故,1929年(我國考試院正式成立的前一年),法國中央行政法院(Conseil d'État)判例即推翻公務員與國家之間是行政契約關係的舊見解,正式建立「法定關係說 」。此說與我國移植自德國「公法上職務關係」(或稱特別法律關係),可謂殊途同歸。亦即,公務員地位之取得或喪失的條件,及因其地位可享有的權利及義務,皆由法律或命令以單方意志決定之;而不得以契約方式變更之。

眾所周知,公務員年金改革問題複雜棘手,主事者與專家學者分從不同角度提出了許多的解決方法。然而,在這許多方法中,常常不自覺地陷入短視近利的思考。其實,複雜的問題應回歸事物本質與根源來探討,方為正本清源之道。近百年前,法國中央行政法院根據「主權神聖」概念,所確立的公務員與國家間是「法定」而非「議定」關係的法理原則,引發筆者省思處如下:

一、批評年金改革者多認為公務員與國家間是契約關係,年金是契約關係下所生之延遲給付,而主張政府違約背信,賴帳不還。這種說法顯然過於簡化,忽視公務員與國家雙方不以「單純利益交換」的設計初衷。

二、公務員與國家間雙方關係的「神聖」性何在?大法官釋字第433號解釋理由書:「國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務,公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。」早已提供答案(釋字596618637等號解釋亦同)。公務員無分職等高低、上班或下班時間,其全部之行為均必須效忠國家;武職公務員及部分文職公務員(例如:警消人員)更負有為國犧牲的「死亡」義務。相對國家對於公務員也必須忠誠,於其退休後負起基本生活照顧的責任。這種關係,顯然較一般勞工與雇主之契約關係緊密甚多。

三、正因為國家對於公務員負有生活照顧義務,或有論者認為已核定退休給付不得更改。這種具贍養性質的照顧費用,難道真的只能增不能減嗎?筆者認為仍應視情況而定。

年前楊前大法官仁壽特別主張退休給付核定後,因「法律關係終結」屬「真正溯及既往」,故應禁止修法減少給付,此說似乎只講對了一半。蓋行政處分依是否有持續效力,分為「一次」性處分與「繼續」性處分兩類。其中一次退休金核定屬前者一次性處分,其合法性取決於作成當時之事實及法律狀態,自應嚴格禁止修法溯及追繳。

但月退休金核定通說認為屬後者繼續性處分,其後每半年(月)核發月退俸乃接續執行(事實)行為。這種處分已建立繼續存在之長期法律關係,仍屬「不真正溯及既往」而非「真正溯及既往」。因此,當政府遇有至為重大公益需求超過退休人員信賴保護利益時,尚非不得修法使之失效 (自新法公布或指定較後之日起,原處分由合法轉為違法)另為適法之處分。惟為保障退休人員所犧牲退讓的信賴利益,仍應參採釋字525號717號等解釋文意旨,採取訂定過渡條款或分階段實施,及對較低階或情況特殊之退休公教人員另為補救等配套措施,俾減輕損害及減緩衝擊。

年金改革畢竟改的是「制度」,而不是「人」。主事者在思考改革時,是否忽略回歸公務員制度建構的探討?而流於枝微末節的意氣之爭。另一方面,(退休)公務員在捍衛自身年金權益時,是否忘記了所從事的職業價值?需否調整年金是雙方約定「分期欠款」的錯誤認知?當「神聖」性從公務員這個行業中流失後,國家威信、榮譽與公務員尊嚴、士氣將跟著陪葬,這個國家也將失去未來,所留下的改革不過是一場契約交易式的菜場叫賣與討價還價而已!

*作者任職於公務機關,輔仁大學法律學系博士候選人,專攻公法領域,尤其是公務員法。

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