臧正運觀點:全球金融科技監理的邏輯與綱領

2016-09-29 06:50

? 人氣

以G20為政策與議程制定平台的全球金融科技監理的標準制定體系已經隱隱成形。(杭州G20峰會/美聯社)

以G20為政策與議程制定平台的全球金融科技監理的標準制定體系已經隱隱成形。(杭州G20峰會/美聯社)

金融監理的核心指導原則,隨著時代變遷,以及各種全球與區域性金融危機的更迭,一路從保障存款人權益、確保金融機構健全,逐漸轉移到維持金融穩定以及提升金融體系面對危機時所能展現出的韌性(resilience)。普惠金融作為消弭貧窮的有效方式,雖然頂著金融的旗號,但在全球金融危機前,僅被視為一種實踐經濟發展目標的手段與階段性任務,而不是金融監理的核心追求。然而隨著行動科技應用以及商業模式的創新 ,電子貨幣(e-money)、行動貨幣(mobile money)及行動銀行(mobile banking)逐漸成為發展中國家推動普惠金融的重要觸媒與載具,不斷地對既有的支付體系進行創破式的衝擊與影響,進而使得金融支付系統的監督者- 中央銀行,必須密切關注所衍生的監理議題,並在各個全球標準制定機構以及國際發展援助組織的推波助瀾下,將實踐普惠金融列為發展中國家中央銀行的主要任務之一。

近兩年在金融科技巨浪席捲全球的脈絡下,「數位科技的創新與應用」以及「普惠金融的實踐」 兩者之間該如何達到完美結合,很自然地成為全球標準制定機構、國際發展援助組織以及各國金融監管者的重要議程。大家逐漸認識到,追求創新本身並非目的,而之所以鼓勵金融市場的競爭,其本意實在於使金融消費大眾得到更好的福祉。換言之,讓人人都能在一個公平且消費權益受到妥適保障的環境下,以合理的成本,接近並使用所需要的金融資源,才是我們鼓勵金融創新的原因。而「善用金融創新,實踐金融普惠」的兩大關鍵要素,其一是消費者對於創新金融服務的「信任」,其二則是金融服務提供者「能夠」且「願意」提供真正符合消費者需求的產品與服務。所有的監理標準與監管舉措都應該以如何滿足這兩大關鍵要素,作為中心思想。而這一整套思路,正是「G20數位普惠金融高級原則」制定的主要背景與邏輯。

「酌情應用原則」(proportionate approach)與「賦能致動原則」(enabling approach)可以說是G20自2011年以來透過「普惠金融全球合作夥伴關係」(Global Partnership for Financial Inclusion/GPFI)推動普惠金融,所歸結奉行的兩大數位金融監理指導綱領,也是本文解析的重點。

酌情應用原則體現在兩個層次,一是所有的監管舉措與法制革新都應該要以風險為基礎(risk-based),且應該要有相應的資料與證據(evidence-based)作為新規則制定的正當性與合理性基礎,並應經適當的監管影響評估(regulatory impact assessment),來權衡一項監管政策或規範所得到的監理利益,是否明確超過所帶來的法令遵循以及其他社會經濟成本。簡言之,不要用大砲打小鳥,而應該依據特定金融產品或服務所確實可能帶來的風險,制定合乎比例原則的監理規範;且這樣的風險評估過程,應該要能以證據為基礎,而不應該因為單一的事件或是單純歷史經驗,過度地加大監理密度。

酌情應用原則的另一個體現層次則在於「在地調適」。每個金融市場有不同的發展程度,舉例而言,歐盟訂有全球最細緻且規範保障密度最高的個人資料安全與隱私保障規則,但這樣的一套規則,對金融市場較低度發展的西非或南太平洋島國卻未必適用。高密度的消費者與個資保護框架雖然有助於提高信任,但卻有可能過度拉高金融服務提供者的法令遵循成本,進而導致其不願進入市場,甚至採取去風險化(de-risking)的行動策略,關閉其在某些市場的營運或是產品服務,這反而使得原本就不易接近金融資源的族群更加沒有使用金融服務的機會。因此,如何將全球標準制定機構所共同推崇的最佳實踐或是監理標準,「轉譯」成符合本地市場需求的「原則」與「途徑」,並進一步「在地調適」成「本土規範」,亦是踐履酌情應用原則的重要關鍵。

至於「賦能致動原則」,主要體現在三個層次:各利害關係群體間的協作、彈性且能容錯試誤的監管體制,以及監管能力的提升。首先,集體協作應該存在於金融監理機關、其他監理機關、金融業者、金融科技業者、非營利倡議組織與智庫、消費者代表團體以及議題專家(如會計師事務所、律師事務所及大專院校)相互之間。 協作的目的除了資訊分享外,更重要的在於共同認識創新科技的可能應用情境、市場需求與風險面向,進一步建立新一代的金融科技監理標準以及產業的自律規範。其次,能夠使業者與監管者以迭代(iterative)方式推行容錯試誤的監管體制,除了可以透過某些創新監理途徑,如「監理沙盒」(regulatory sandbox)或「試點」(pilot program)來實踐外,更重要的關鍵在於,制定一套足以促使業者與監管者共同制定監理與自律標準的法定機制與程序。這套法定機制與程序,至少要能就以下幾個面向給予明確的指引:哪些新法規的制定以及新監理舉措的採用需要透過這個協作式標準制訂程序才具備正當性,甚至是合法性?哪些團體或個人可以參與這個協作式標準制定機制?被排拒在外的團體及個人是否有申訴的途徑?如何確保監理機關「實質且具體地」回應各個利害關係團體於此程序中所提出的書面及口頭意見?這個機制應該透過何種方式達成決議或共識?標準制定後,如何規範一個試驗期間與機制,容許這些標準以迭代的方式調整、更新與演進?最後,監管能力的提升,可以說是決定金融科技監理成敗的關鍵因素。唯有當監管者能確實了解各種創新科技的運作細節、運行弱點、衍生風險以及應用情境時,才有可能真正理解以該科技為基礎的金融產品或服務對於金融體系所可能造成的影響,也才有可能真正幫助金融科技業者踐履法令遵循,協助其融入並適應龐雜的金融監理體制。監管能力的提升除了透過對監管者提供即時且深度的培訓外,上述的集體協作以及足以容錯試誤的監管體制亦是確保監管能力與時俱進的關鍵。與此同時,迭代式的監理模式,還能夠為錯誤的監理舉措提供一條快速修復的途徑。

以G20為政策與議程制定平台的全球金融科技監理的標準制定體系已經隱隱成形,這個體系以GPFI為軸心,一邊串著由金融穩定委員會(Financial Stability Board)領銜的六大全球金融標準制定機構,負責協調涉及銀行監理、支付系統監督、洗錢防制、存款保險、保險業監理以及證券市場監理等業別領域的金融科技監理事宜。這六大機構分別是:巴塞爾銀行監理委員會(Basel Committee for Banking Supervision)、支付暨市場基礎設施委員會(Committee on Payments and Market Infrastructure)、金融行動特別工作組(Financial Action Task Force)、國際存款保險機構協會(International Association of Deposit Insurers)、國際保險監理官協會(International Association of Insurance Supervisors),以及國際證券管理機構組織(International Organization of Securities Commissions)。另一邊則透過八個不同的執行夥伴(implementing partners)來推動GPFI轄下各個小組所研擬出的與數位金融監理相關的行動綱領與建議。這八個執行夥伴分別為:普惠金融聯盟(Alliance for Financial Inclusion)、 優於現金聯盟(Better Than Cash Alliance)、國際扶貧協商小組(Consultative Group to Assist the Poor)、國際金融公司(International Finance Corporation)、國際農業發展基金(International Fund for Agricultural Development )、經濟合作暨發展組織 (Organisation for Economic Co-operation and Development)、全球中小企業金融論壇(SME Finance Forum),以及世界銀行(World Bank)。

 

在這樣一個看似龐大且複雜的全球金融科技監理標準形成網絡中,掌握最新監理趨勢與全球標準形成的發展,除了需要政府部門持續而密切的關注外,更應組建一個專業團隊,持續針對這些標準制定者以及執行夥伴所提出的研究、報告與建議,進行深入且系統性的分析及評估,並進一步提出策略行動建議,幫助台灣融入並參與這個全球監理標準制定體系。其若不然,至少應能充分理解並掌握本文所分析的兩大監理綱領,並以此綱領為本,推動金融科技監理的革新,進一步實現透過「本土經驗」來灌溉「國際實踐」的遠程目標。

*作者為律師、美國杜克大學法學博士。FinTech Taiwan發起人、澳洲新南威爾斯大學法學院Research Fellow(數位金融監理研究團隊成員、中國國際商法和國際經濟法項目成員)。

關鍵字:
風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

本週最多人贊助文章

你可能也想看