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吳俊毅觀點:民粹選舉風潮下,如何建立過渡性中央銀行運作機制?

2019-06-13 07:10

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鴻海董事長郭台銘日前對於執政當局提出一些具有批判性的經貿評論,也因此引來了總統府發言人使用公共平台提出許多論點一一反駁,其中包括宣示賦予台灣央行高度的獨立性地位,作者對此喜聞樂見。(資料照,潘維庭攝)

鴻海董事長郭台銘日前對於執政當局提出一些具有批判性的經貿評論,也因此引來了總統府發言人使用公共平台提出許多論點一一反駁,其中包括宣示賦予台灣央行高度的獨立性地位,作者對此喜聞樂見。(資料照,潘維庭攝)

上星期鴻海郭台銘董事長,也是國民黨2020年可能的總統參選人之一,對於執政當局提出一些具有批判性的經貿評論,也因此引來了總統府發言人使用公共平台提出許多論點來一一反駁。筆者認為雙方各自言之有理,只是可能各自的角度與需求不同,因此無法藉由此方式來達成有效的對話。無庸置疑的,這更是過去20年來,台灣政治與各政黨間,互不信任,高度對立下的自然產物。

其中讓筆者較感興趣的是,郭董事長舉美國聯準會可能在不久的將來,會以降息方式來因應中美貿易戰。更具體來說,郭董事長認為美國聯準會為了因應中美貿易摩擦,美國央行在貨幣政策立場上,開始有趨向更較於先前中性的立場。郭董事長的談話,也用來證明美國政府是有快速反應與立即性的作為。總統府的發言人卻迅速反駁郭董事長的談話,發言人以公開的方式清楚的告知國人,執政者是賦予台灣央行高度的獨立性地位。身為經濟學家的筆者,當然樂於見到政府能在公開平台上,做出公開性的宣示(至少在表面上,政府願意把那隻看不見的政治黑手放在央行門口外;反觀美國川普總統過去一年以來,多次直接不避諱地公開給予聯準會主席鮑爾口頭上的壓力,台灣執政當局在此方面,確實看起來比美國進步許多),這顯然是值得給予台灣執政團隊肯定的,也是筆者一直以來堅持央行應有高度獨立性的主張。

2017年1月16日_總統府新科發言人張惇涵。(取自張惇涵臉書)
總統府發言人張惇涵說日前回應郭台銘的批評,表示「央行獨立性」的確保,就是要避免貨幣政策受到政治氣氛的影響,而造成惡性通膨等失控現象,各國央行運作皆恪守此一原則,我國中央銀行的運作亦然。(資料照,取自張惇涵臉書)

郭台銘董事長口中的央行運作機制

不過進一步分析郭台銘董事長提出這樣的發言,筆者判斷郭董事長是以一個企業家的身分來表述,並非以一個未來可能是總統參選人的立場來對政府做出看似如此非理性的批判性言論(郭董目前既是企業家、更是國民黨總統初選參選人,兩者之間的分際,以現在的郭董,確實是難以明確切割清楚的)。

不過筆者願意相信郭董事長是一個精明能幹的企業家(鴻海從一家名不見經傳的小公司,發展成目前富可敵國的巨大規模,就能下此結論;郭董事長不久前,也提出世界第17個修昔底德陷阱已出現的言論,由此更可證明,他也許也是一位能快速判斷世界局勢方向的國際政治戰略家),理論上應該當能有所基本的瞭解央行的獨立地位與貨幣政策運作,但為何郭董事長仍舊提出看似非常理的言論呢?!

筆者判斷,郭董事長應該是從可能的總統候選人,又轉換回自身最熟悉的企業家身分,也因此針對貨幣政策的發言,他或許不是這方面的專家,不過應該是來自於自身過去幾十年經營企業的本能與經營專業/長才;從身為一個從無到有、白手起家的企業主,以數十年的光景,創建了屬於自己的企業集團,郭董事長一貫以來一定是站在第一線,倘若遇到自身企業經營發展上,發生任何的經營問題或危機時,勢必理所當然且本能地,直接運用由上而下的決策模式,也就是召集企業內部進行跨部門的會議討論,提出有效的策略與方案,輔以各部門協調與合作方式,以成功、有效的制定各項因應策略,以利解決無數經營上所面臨的問題;也正因為如此是以由上而下的決策模式,吾人不難想像鴻海的企業規模,可以在過去二十年間,不斷的呈現爆炸性快速擴張與成長。當然全世界許多大型國際級的企業,也多是用此種看似非民主,由上而下、且具有快速效率的決策模式;也許郭董事長看到全球正面臨著從政治到經濟層面,許多的亂局與亂象,所以就需要用成功企業家一貫非典型的模式處理,才能發揮立竿見影的效果,而獲得有效的解決。這算是身為企業家的郭董事長,在企業為了競爭與生存壓力下,本能性地充分體現出靈活的手段,也才會刻意或無意地,提出看似挑戰常理的經濟論點。

這更讓筆者最近不斷的重新思考主流的經濟理論與主張,在現今非常態的混亂環境與世界發展的動態局勢裡,要如何去運用、修正、調整或做適當的妥協,讓複雜抽象的經濟理論能更能貼近現實與應用,郭董事長或許是刻意也或是無心的批評,卻也因此讓筆者可藉由此篇文章提出些許的實務看法。在經濟學的學術領域中,有許多關於中央銀行獨立運作必要性的討論,其中一個比較顯著的共識,就是為避免政客謀求自身的政治利益,而濫用貨幣政策工具,進而影響國家發生惡性通貨膨脹的機率上升,以及穩定貨幣價值,更能減少金融經濟體系的動盪;而給予央行獨立運作地位,所衍生出的好處,至少在2008年全球金融海嘯發生前的15年期間,從許多學術文獻與數據顯示,是有被充分的體現出來。

中央銀行獨立運作架構(central bank independence)

在什麼情況下央行的獨立運作,不會對整體經濟福祉造成負面影響?

兩種政策工具在使用前,雖然央行與財政部之間是不存在任何的協調機制,但這不會造成一個國家整體福祉的損失,也就是說:來自財政部的財政政策,不會對央行的貨幣政策產生經濟外部性(externality)影響,反之亦然(見下圖)。

來自財政部的財政政策,不會對央行的貨幣政策產生經濟外部性(externality)影響,反之亦然。(作者吳俊毅提供)
來自財政部的財政政策,不會對央行的貨幣政策產生經濟外部性(externality)影響,反之亦然。(作者吳俊毅提供)

央行不受政治因素干擾的獨立地位,主要的意涵在於貨幣政策與財政政策中間有一道無形的牆將彼此隔開,所以當央行或財政部在行使各自的職權時,所推出的政策,在彼此之間是不會產生雙向性的相互經濟外部性影響。所謂具有獨立性的央行運作是,央行的貨幣政策與來自財政部的財政政策,兩者間是無任何協調機制。

具體來說,央行依據經濟現況(經濟活動表現、失業率、通膨等),在獨立地實施貨幣政策前,不會與財政部進行任何的討論與聯繫。但要確保貨幣政策與財政政策,此兩者之間,不會因為不存在的協調機制,導致整體國家、經濟與國民的福祉削減,其關鍵在於經濟外部性效應不存在於兩種政策工具裡。簡單來說就是:貨幣政策實行後,不會對財政部整體安定性產生任何的衝擊或影響;反過來說,財政政策單獨推出後,也不會對央行整體體系的穩定有任何的影響。

建立在這基礎上,根據總體經濟理論與大量的實證結果,長遠來看,貨幣政策(貨幣供給多或少、利率低或高)最終只會影響物價漲跌或通貨膨脹,不會對實體經濟活動產生任何顯著的影響。也因此全球主要的央行在制定或實施貨幣政策前,必先判斷事前所設定的通膨目標,是否接近或遠離公布的實際通膨數據,然後運用手上的貨幣政策工具 (例如:調整短期利率、供給貨幣量等等)達成這個目標。這套貨幣政策的架構稱之為通貨膨脹目標制(inflation targeting),是自上世紀1990年代,世界上許多的央行開始採行的運作模式。 

可惜的是,現今世界各國絕大多數央行的貨幣政策,都對財政部的財政政策開始產生顯著的經濟外部性影響。

現今世界各國絕大多數央行的貨幣政策,都對財政部的財政政策開始產生顯著的經濟外部性影響。(作者吳俊毅提供)
現今世界各國絕大多數央行的貨幣政策,都對財政部的財政政策開始產生顯著的經濟外部性影響。(作者吳俊毅提供)

自從2008年的全球金融風暴後,歐美與日本為首的國家,展開史無前例的寬鬆貨幣政策,除了把政策利率調降至零或負,甚至有些央行更大膽實驗「新形態的量化寬鬆政策」;大約11年過去了,已經開始產生一些負面的影響,財政赤字與公共債務可以無限擴大,或者可以稱之為國家債務貨幣化(debt monetization),此現象在美國、法國、義大利與日本尤其特別的明顯。

進一步來說,世界上許多央行,尤其是歐、美、日在2008年的全球金融風暴發生11年後的今天,由於通膨未產生明顯的壓力(這些國家的通膨,多數時期都低於其央行所設定的目標之下),所以還是繼續可以維持低利率與確保市場流動性充足;這造成許多國家政府更大膽與積極推出更多的財政政策(減稅、擴大無用的公共投資、補貼等等),所以在過去11年間,以歐、美、日為首的各國公共債務比是呈現上升的趨勢,並且居高不下;不過高債務比,並未為這些國家帶來更高的倒債風險,主要原因是低利率環境大幅提高這些國家政府償付公共債的能力,也因此許多國家像是美國、法國、義大利與日本財政政策變為更寬鬆,甚至有失去財政自律的疑慮。美國更是因為有著世界儲備貨幣的地位,背後基礎可以這個簡單的公式表述:信心=f(超級軍力,世界最大的經濟體,二戰後國際金融體系主導者),更肆無忌憚從事擴張財政政策,讓全世界與美國聯準會幫美國聯邦政府買單。

貨幣政策事實上對財經行政部門已經產生經濟外部性(externality)影響,由於這兩種政策工具之間界線的模糊化,或許在根本上已經被打破了。雖然此作法已經違反主流經濟理論的倡議 (筆者也長期主張央行是必須擁有一個獨立的地位),也許應該開始思考的是,央行的貨幣政策與財政部的財政政策,兩者間是否需要建立一些協調的機制!?

新台幣 一千元 1000元 鈔票(取自tw19831113@pixabay/CC0)
作者認為,貨幣政策事實上對財經行政部門已經產生經濟外部性(externality)影響,由於這兩種政策工具之間界線的模糊化,或許在根本上已經被打破了,也許應該開始思考的是,央行的貨幣政策與財政部的財政政策,兩者間是否需要建立一些協調的機制!?(取自tw19831113@pixabay/CC0)

當今世上有許多債台高築的國家,更是有恃無恐的繼續大幅舉債,也正是因為上面所述,此兩種政策工具的界線,已經不復存在了,其中是因為貨幣政策已經差不多用盡了(零或負利率) 。更重要的關鍵,是主政當權者看到低利率水平是可以在很長遠的未來期間內維持(至少在自己幾年的任內),況且只要手中握有行政權,就絲毫不怕央行裡的那些所謂專業財經官僚會違背手中握有權力的執政者意圖,在未經請示前,任意與專業地調升利率,所以財政部也才會認為沒有必要在推出財政政策前,需要先事前去跟央行溝通或協調。經濟學界所倡議的理論與過去許多國家所堅持的央行獨立性,在許多國家裡,基本上已經看不到了。某種程度,也可以說是政客們已經毫不避諱地,把那隻看不見的黑手伸入央行運作體系裡。

這裡還有一個潛在的風險,亦即假如央行執意行使所謂的獨立職權,在未經跟政府相關部門協調溝通前,就調升利率,這可能導致公共債務高築的國家,將面臨償債能力大幅減弱,甚至可能導致國家陷入倒債危機。也因此筆者認為政府可能是需要考慮建立起一套中央銀行與財政部門協調溝通的機制與體制,一方面可以防止政客們不受體制內的監督,而濫用權力給予央行無形的政

治壓力(像是美國的川普總統)來跟財經相關部門配合(刻意維持低利率環境),利用舉債方式,維持政權與換取選票,除此之外更重要的是防止國家債務危機發生。

結論

過去十年間,事實證明貨幣政策在許多國家裡,已經儼然失去筆者上述所說央行要擁有所謂獨立性地位的基本條件:貨幣政策與財政政策之間沒有任何的雙向經濟外部性效應(externality)。在歐美與日本國家的例子可以得知,央行藉由低利率政策,已經開始幫忙財政部舒緩居高不下的公共債務成本的壓力(利息),這樣更是造成主政者為了政權維繫與獲取選票,更是大開公共建設與補貼的支票,而有恃無恐的舉債度日;所謂央行運作時,到底能否維持獨立性可能已經不復存在了,更因此加快了央行墮落的程度,而淪為替財經部門所開的支票變相買單!

更令人擔憂的是,全球具有蔓延性、病態式的民粹政治環境氛圍,在過去這幾十年以來,越來越惡化,要藉由政客們來從事根本性的政治制度改革,在現今全球一場又一場,歷歷在目的民粹化選舉中,可說是緣木求魚,甚至是徒勞無功的。雖然筆者長期投身於經濟研究,本當對於央行獨立運作的體制是主張要盡力維持的,但如果在短、中期內,看不到被政治力破壞的央行獨立制度無法修補或抑制,所謂的山不轉人轉,這更是筆者認為也許要開始思考。與其被選舉出生的政客們來濫用與破壞央行獨立性,更重要的是,如果必須要降低對總體經濟體質的傷害,不如先考慮建立一套過渡、透明與可以被監督的政策工具協調機制(政府財經部門與央行之間如何協調、溝通與互動)。其中更要考慮設立一個監督財政紀律與貨幣政策實行的單位,而這更是為了因應當前政治民粹化的選舉國家,所不得不採取過渡性必要的措施。

台灣中央銀行 央行。(取自Jiang@wikipedia/公有領域)
作者指出,過去十年間,事實證明貨幣政策在許多國家裡,已經儼然失去筆者上述所說央行要擁有所謂獨立性地位的基本條件:貨幣政策與財政政策之間沒有任何的雙向經濟外部性效應(externality)。(取自Jiang@wikipedia/公有領域)

正是因為現今複雜的國際局勢與財經政策亂象的發生,筆者才會認為企業家郭台銘董事長真正內心所要向政府呼籲的作法,是得隨時動態式迅速地做出決策,適時反應局勢,而不是執政者用非善意的反應,把郭台銘當成是玩政治的郭董,搬出一套可能連任何當權的執政者,都無法恪守承諾的經濟學理ABC,來駁斥一個可能出自於善意的批評。執政當局更可因為願意認真去看待與正視,將可能激發更多為因應亂局,來自各界對制度調整的想法與討論。

最後,筆者建議政府、學界與相關專家也許開始需要去思考,政黨間更需要理性對話,在此非常時期,是否要隨著現況與快速動態世局的變化,進而做出有彈性且更符合情勢的財經政策體制調整,並讓這套新型的協調制度納入體制內受監督,國家與經濟運行方才能更為平穩與平順,這應也是普羅大眾對政府與各黨的總統參選人最大的期許與期待。

*作者為玉山菊元志業集團首席經濟顧問

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