岳健勇觀點：威懾之後─台海和平缺失的政治變量

長期以來，關於台灣海峽未來的討論越來越集中於一個問題：戰爭會不會發生，以及如果發生，誰能夠取得軍事優勢。軍事力量、導彈與反導系統、美國是否介入、盟友能否協調、解放軍能否完成登陸、台灣能否抵抗，以及各種可能的戰爭推演，已經構成台海戰略研究的重要主體。這些問題當然重要，但如果軍事威懾真的成功了呢？如果雙方最終都認為戰爭代價過高，因而長期維持一種穩定的軍事均衡，那麼我們究竟獲得了什麼？

這正是當前台海戰略討論中一個容易被忽略的問題：軍事威懾能夠降低戰爭發生的可能性，卻無法單獨創造持久和平。真正缺失的變量，不是更多的軍事力量，而是政治合法性——它是使未來政治安排獲得雙方社會認可的基礎；而制度機制則決定這種認可及相關承諾能否長期維持。

今年6月，美國前太平洋司令部司令、曾任國家情報總監的丹尼斯·布萊爾撰文分析台海軍事平衡，挑戰了一個越來越流行的判斷，即中國大陸已經擁有壓倒性的軍事優勢。如果他的判斷基本成立，那麼有效威懾仍然是可能的，而且是必要的。但這裡存在一個更深層的問題：威懾成功之後呢？

風險並不止於全面入侵。正如美國學者麗蓓嘉·利斯納和米拉·拉普-胡珀（Rebecca Lissner and Mira Rapp-Hooper）所指出，北京也可能採取低於戰爭門檻的脅迫手段，包括封鎖、海上隔離以及海關和其他行政限制，迫使臺灣就其政治地位展開談判，進而改變現狀。

軍事威懾的功能，是讓一方相信使用武力的成本高於收益。它可以改變行為，卻不能自動解決政治沖突。換言之，威懾解決的是「如何防止戰爭」，卻沒有回答「什麼樣的政治秩序才能使和平持久」。如果一個政治爭議長期被凍結在軍事均衡之下，那麼凍結本身並不能解決爭議，它只是購買了時間。至於時間最終會變成什麼，則取決於這段時間裡是否能夠形成支撐政治和解的制度基礎。

威懾可以買來時間；政治合法性則決定這些時間能否變成和平。

需要補充的是，「買來的時間」本身並不穩固，因為威懾的可信度正受到大國交易的牽動。特朗普今年5月與習近平會晤後，將一項約140億美元的對台軍售方案稱為談判籌碼。該方案於2025年1月獲國會非正式預先放行，但白宮迄今尚未向國會發出正式通知。習近平9月訪美後，兩人預計又將於11月18日至19日深圳APEC領導人會議期間會晤。威懾能否持續，因而不僅取決於臺北與華盛頓的軍事協調，也取決於華盛頓與北京的議價節奏。時間能否買到、能買多久，並不完全掌握在臺灣手中——這使「如何使用時間」的問題更為緊迫。

台海問題還有另一個經常被忽略的變量：中國大陸自身的政治變化。 （相關報導： 王義雄觀點：兩岸要戰爭或和平，朝野應展開公開辯論 ｜ 更多文章 ）

關於這一點，戰略研究中存在兩種截然不同的判斷。一種觀點認為，內部壓力越大，政權越可能通過外部沖突轉移國內矛盾；另一種判斷則認為，內部壓力越大，領導層反而越需要穩定的外部環境。對於一個高度依賴經濟表現、行政運轉與精英穩定的政治體系而言，在內部壓力較大的時期貿然發動一場結果難以控制的戰爭，未必符合其自身的生存邏輯。

因此值得關注的是：如果中國大陸未來某個時期更需要外部穩定，而不是外部沖突，台海問題是否可能出現一個此前不存在的政治窗口？這裡的關鍵概念是「對外緩和」（accommodation），即通過降低外部緊張、避免沖突來尋求戰略穩定。它並不意味著北京一定會讓步，更不意味著統一必然成為現實，只意味著一個尋求外部安定的政治時刻，可能創造處理長期政治爭議的機會。

但機會本身並不是和平。即使未來某一屆領導層出於國內壓力而希望降低外部緊張，它仍須回答：能夠向台灣提供什麼樣的政治承諾，才能使台灣相信這些承諾在未來仍然有效？

過去的討論往往集中於制度名稱：一國兩制、邦聯、聯邦、歐盟模式，或其他新的安排。但名稱本身並不能解決問題，真正困難的是：誰來保證承諾？如果台灣擔心統一之後現有的政治制度可能被改變，單純的政治承諾不足以建立信任；如果大陸擔心高度自治最終演變成事實上的獨立，單純的自治承諾同樣不足以解決問題。可信的承諾不能只依賴作出承諾時的政治意願，而必須有制度約束和持續驗證，並取得台灣社會的民主授權，才能使承諾在政治環境變化之後仍然具有約束力。

這樣的安排不能只依靠雙方領導層之間的政治共識。台灣方面，任何重大政治安排都必須回答如何取得民主授權；大陸方面，相關承諾也須經相應的制度程序加以確認。如何在兩岸不同的政治制度基礎之間，建立一套對雙方均有約束力、並能使承諾持續有效的制度框架，正是未來政治和解必須面對的難題。

更進一步說，如果未來安排涉及政治整合，問題就不只是大陸方面是否確認相關承諾，而是是否存在能夠約束權力、確保承諾不因政治環境變化而失效的制度條件。從長遠看，大陸政治民主化是建立這種制度條件的重要組成部分。

這套框架至少必須回答：權利是什麼，責任是什麼，北京與台北之間的權責如何劃分，自治的權源來自哪裏，哪些權利可以改變，改變需要什麼程序；如果一方認為另一方違反承諾，又由誰來認定？這些問題沒有一個可以靠政治口號解決。

政治合法性因此不只是一個道德概念，也是一項戰略變量。它決定的不僅是未來安排是否具有正當性，也構成承諾得以持續的政治基礎。也正因為如此，任何未來的政治和解都不能等到窗口出現之後才開始設計制度。

一個值得注意的變化發生在今年8、9月。台灣彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授李其澤連續發表文章，嘗試在「一國兩制」框架下具體討論統一後的制度安排。他提出，包括保留民主選舉和反對黨、台灣司法終審權、統一初期不駐軍、繼續使用新台幣以及維持現有稅制等具體設想，並進一步提出通過立法機關特別多數、台灣全民公投以及全國人大批准等程序，為相關安排提供制度保障。 （相關報導： 王義雄觀點：兩岸要戰爭或和平，朝野應展開公開辯論 ｜ 更多文章 ）

這場討論隨後獲得北京方面公開回應。9月9日，國台辦表示，「一國兩制」在台灣的具體實現形式會充分考慮台灣現實情況、吸收兩岸各界意見和建議，並表示樂見台灣同胞開始了解、討論具體內容。9月16日，國台辦再次回應，表示歡迎台灣同胞為「兩制」台灣方案提出具體意見建議，並稱越早、越多討論具體內容，越能為台灣自身帶來更多好處。

台灣陸委會則持不同態度。副主委梁文傑回應稱，李其澤所提出的條件「中共一條都不會同意」，並質疑在兩岸政治制度存在根本差異的情況下，台灣如何獲得大陸方面未來履行相關承諾的制度保障。

與此同時，另一場圍繞「兩制台灣方案」的研討會提出了一套與李其澤高度自治取向形成鮮明對照的制度構想。9月12日，香港「一國兩制」研究院、香港「一國兩制」青年論壇、中央民族大學台港澳研究中心和深圳大學港澳基本法研究中心聯合主辦相關座談會，二十餘位兩岸關係、港澳事務、法學和政治學領域的學者，就「兩制台灣方案」的制度設計與治理安排達成十二點共識。公開公布的內容包括中央在台灣特別行政區駐軍、解散台灣地區武裝力量並收繳裝備、調整政黨與選舉制度、改革教科書並推行愛國主義教育，以及盡快制定「台灣特別行政區基本法」；如果以非和平方式實現統一，則提出三至五年的「準軍事管治」過渡期，並主張對其所稱的相關「台獨」人士進行刑事追責。共識還明確提出，台灣的一切權力來自中央授權。

這場研討會的主持者王建民，還將相關討論與習近平8月17日在紀念江澤民誕辰100周年大會上的講話聯繫起來。習近平在講話中引述江澤民的論述，稱中華民族將在完成祖國統一、建立富強民主文明的社會主義現代化國家的基礎上實現偉大復興。需要指出的是，上述十二點共識是與會學者提出的制度構想，並不等同於中國政府已經正式公布的台灣治理政策，更不具有「台灣特別行政區基本法」的法律效力。

兩種截然不同的構想相繼出現，恰恰說明「一國兩制」這個名稱本身並不能預示統一後究竟會是什麼狀態。真正具有決定性的，是具體的權利安排、權責劃分，以及能夠提前建立並具有約束力的制度保障。這裡值得關注的，不是哪一方的判斷更準確，也不是這些具體條件是否可行，而在於兩岸關於統一的討論，罕見地從「贊成還是反對」推進到了制度層面。問題開始變成：如果未來出現政治和解的窗口，什麼樣的制度安排才能使政治承諾足夠可信，並獲得海峽兩岸社會的政治認同？這正是任何未來政治解決方案都無法回避的問題。

這場討論的政治載體問題，在11月28日台灣九合一選舉前夕尤其突出。國民黨主席鄭麗文近日接受專訪時表示，兩岸和平對話不必以接受「一國兩制」為條件，只需回到九二共識、反對「台獨」；至於兩岸具體安排，須待2028年國民黨重新執政後，才能代表台灣與北京進一步協商，她目前只能代表國民黨。換言之，即使台灣存在推動兩岸對話的政黨力量，這種力量也尚未獲得代表台灣社會進行制度協商的授權。 （相關報導： 王義雄觀點：兩岸要戰爭或和平，朝野應展開公開辯論 ｜ 更多文章 ）

北京方面則在9月30日和11月4日再度公開歡迎兩岸各界為「兩制」台灣方案建言。11月4日的記者提問把相關討論描述為台灣社會開始思考統一後安排的表現，發言人的回應則是研討越充分，越有利於統一後維護台灣同胞利益。這反映出北京把這場討論視為推動統一進程的契機；而陸委會則表達根本性質疑，國民黨則把協商代表權留待2028年之後。於是，本文所強調的那種可驗證、可約束並獲得台灣民主授權的承諾機制，仍然缺乏一個各方認可的政治載體。

地方選舉當然不是對兩岸路線的公投，結果主要取決於地方治理、候選人條件與政黨動員，不宜過度解讀。但作為2028年總統大選前的重要觀察節點，它之後的走向，可能影響這場討論究竟繼續停留在學界、網絡平台與研討會層面，還是進入台灣政黨競爭的正式議程。

李其澤的方案當然可以受到質疑。台灣社會可以討論這些條件是否充分、是否可操作；大陸方面也可以討論高度自治的邊界、國家安全、國家義務以及反分裂和反外部幹預責任。真正有意義的制度討論，本來就應包括這些問題。問題在於，如果雙方的官方立場仍停留在預設答案，而民間的制度推演又缺少具有代表性和民主授權的協商載體，那麼兩岸實際上仍未開始討論政治解決的真正難題。

這也是台海戰略思考應該進一步轉向的地方。過去，我們習慣於問：如何阻止戰爭？未來還必須問：如果戰爭得以避免，我們將如何利用由此獲得的時間？

如果答案只是維持現狀，威懾所購買的時間最終可能只是讓同一個政治問題無限期延後。如果未來存在政治窗口，真正重要的就不再只是軍事準備，而是是否已有一個能夠承載和解的制度框架。

這樣的框架最終必須在台灣方面獲得民主授權，使雙方的承諾相互約束，並允許持續驗證；但授權可以分階段取得，而不必在協商開始之前一次性完成。它還必須為未來的制度調整保留明確的程序與空間，使任何一方都不必在缺乏信任的情況下作出不可撤回的承諾；但這種可調整性本身也必須受到制度約束，不能成為任何一方單方面改變既有安排的理由。

這不代表統一必然發生，也不代表現有方案已經成熟。重要的是，一旦政治解決的機會出現，一個具有政治合法性和制度可信度的框架必須早已存在。否則，窗口可能在各方爭論制度細節的過程中打開又關閉，台海最終回到軍事威懾、戰略競爭和危機管理的循環。

威懾在當前仍然是必要的。沒有足夠的威懾，任何政治討論都可能被戰爭風險所壓倒。但威懾與政治合法性不是替代關係，而是相互銜接的兩個階段：威懾降低戰爭發生的可能性，為政治解決爭取時間；政治合法性賦予這段時間以政治方向；制度架構則決定這一方向能否轉化為可持續、可驗證、並獲得社會認可的和平安排。因此，台海戰略討論需要從「如何贏得下一場危機」走向「如何讓下一場危機不再需要發生」。

威懾可以買來時間；政治合法性則決定時間能否變成和平。台海真正需要提前準備的，不只是阻止戰爭的軍事架構，也包括在政治窗口出現時能夠承載和解的制度架構。否則，當和平終於有機會到來時，我們可能才發現：我們準備了如何阻止戰爭，卻沒有準備好如何創造和平。 （相關報導： 王義雄觀點：兩岸要戰爭或和平，朝野應展開公開辯論 ｜ 更多文章 ）

＊作者為旅英學者、倫敦政治經濟學院政治學博士。