東京毀滅倒數，設置「第二首都」就能救日本？推動防災備援的「副首都構想」，高市早苗為何被罵政治分贓

面對未來30年內高達70%發生率的「首都直下型地震」威脅，日本國會7月24日正式通過《副首都整備推進法》（國家社會機能継続性確保施策及び副首都の整備に係る施策の推進に関する法律），建立指定第二首都（second capital / backupcapital）的法律架構，以防東京遭遇天災讓整個日本的政經中樞陷入癱瘓。除了地方政府開始爭奪這項超級利多，在野陣營則強烈質疑，該法是高市早苗為了穩固與「日本維新會」的結盟關係，才會假借防災之名進行的政治利益輸送。

《紐約時報》指出，東京作為日本158年來的美食、文化、商業與政府中心，可能很快就會出現一個「替補」。因為高市早苗政府正在推行「副首都構想」，希望選擇一個第二首都作為政府運作的備用中心，確保在自然災害或其他緊急情況下的施政連續性。儘管這項法案在執政聯盟佔據絕對多數席位的眾議院順利通過，但在由反對黨控制的參議院卻僅以123票贊成、121票反對的2票微弱差距險勝，突顯朝野間的高度對立，《彭博新聞》也認為這可能透露出「副首都構想」的前行多難。

Q.為什麼要推行「副首都構想」？

設立第二首都的想法在日本歷史上已有先例，江戶時代（1603年至1868年）的日本就有兩個首都。江戶（後稱東京）是政治和行政首都，幕府將軍在此統治；京都則是文化和精神首都，是天皇的居所。2011年的東日本大地震造成超過1萬9000人死亡，福島第一核電廠的災難至今餘波未止。《紐時》指出，那次地震提醒人們注意日本首都的脆弱，如果當時的地震發生在東京，而不是人口稀少的東北地區，對日本的衝擊將難以想像。

尤其日本政府估計，未來30年東京都會區發生7級地震的機率約為70%，日本一直在針對這場災難進行準備，「副首都構想」就是其中一環。東京如果發生災變，副首都就能暫時接管關鍵的政治、行政和經濟職能。

除了應對自然災害，指定另一個首都也有助於分散日本人口，在首都圈以外的地區推動經濟成長。幾十年來，許多人為了工作和求學前往東京，日本其他地區的人口日益老化、總量也一年不如一年，但東京都市圈的人口卻在持續成長，去年甚至增加到3700萬。但是也有專家認為，日本應該專注加強東京自身抵禦地震和其他威脅的能力，指定第二首都也將導致數百萬人繼續逃離鄉村、前往另一個超大城市。

Q.哪些城市想要爭取「副首都」的資格？

《副首都整備推進法》要求日本政府對第二首都的政府設施、交通連接和其他基礎建設進行投資，還要提供稅收優惠、監管改革，吸私人投資並增強產業競爭力。不過該法並未指定任何城市為第二首都，而是建立了各都道府縣都可以申請成為第二首都的法律框架。《彭博新聞》指出，若想成為第二首都，申請地區必須在東京遭受災害時不會遭受重大損失，該地區還必須擁有足夠的政府基礎設施、經濟規模、人口規模和行政能力，才適合成為日本的備援首都。 （相關報導： 日本眾院席次削減案難獲共識　執政聯盟力推休會前修改皇室典範 ｜ 更多文章 ）

目前有意申請的都道府縣包括北海道、宮城縣、群馬縣、愛知縣、大阪府、廣島縣、福岡縣、札幌市、新潟市、名古屋市、大阪市、北九州市、福岡市。作為日本維新會的大本營，大阪府知事吉村洋文宣稱爭取「副首都」是「戰後最大統治體制改革」，大阪府市更編制百人規模的「副首都推進局」、推出代言吉祥戶喵福丸（にゃにわ福まる），但日本共產黨參議員辰巳孝太郎指出，大阪與東京同樣面臨「南海海槽地震」引發毀滅性海嘯的極高風險，最壞情況恐致12萬人死亡，質疑維新會對大阪風險避而不談。

此外，福岡縣知事服部誠太郎與福岡市長高島宗一郎成立專案小組，主打福岡位於日本海側，與東京、南海槽「同時受災機率極低」，並具備金融特區與新創優勢；名古屋市長廣澤一郎強調名古屋與東京距離適中，具備以豐田汽車為核心的製造業聚落；北海道知事鈴木直道與札幌市長秋元克廣則強調，北海道完全避開南海槽、首都直下地震與富士山火山噴發威脅，全日空（ANA）亦已在當地設立航務備援中心，札幌則提議將農林水產省與資源能源廳遷至當地，打造糧食與綠能儲備中樞。

Q.副首都公布後，對東京有何影響？

《彭博》認為短期影響有限，畢竟日本並不會馬上遷都，相關法律也沒有要求各部會或企業立即搬遷。不過副首都的許多細節——例如實際上要搬遷哪些政府機構以及過渡的具體方式——都留待日後決定。不過隨著時間的推移，第二首都確實可能將部分政府職能轉出東京，逐漸削弱東京的主導地位。但中央大學榮退教授、前東京都官員佐佐木信夫表示，《副首都整備推進法》並沒有說清楚究竟什麼是『副首都』，也不清楚到底應該如何發展這座都市。

Q.「副首都構想」為何引發批評？

建立第二首都一直是大阪的日本維新會的標誌性政策。該黨創始人、前大阪府知事橋下徹早在2010年就提出「大阪應該成為日本副首都」的主張。在自民黨與公明黨長達數十年的合作關係去年破裂後，高市早苗承諾，將通過「副首都構想法案」，以此作為說服維新會加入聯合政府的關鍵條件。批評人士認為，大量資金、稅收減免和基礎設施投資的利多，根本是透過政策討好以大阪作為基地的維新會，犧牲的卻是日本其他地區的利益。

日本維新會在2015與2020年曾兩度推動「大阪都構想」的公民投票，希望廢止大阪市、改設多個特別區並與大阪府整合，但最後都以些微差距落敗。部分輿論質疑，這次的《副首都整備推進法》根本是為維新會推動第三次「大阪都構想」公投鋪路，立憲民主黨參議員岸真紀子就批評，「副首都構想」根本是不成熟的政策，充斥著政黨算計與既得利益爭奪；東京財團政策研究所（Tokyo Foundation）的河合雅司則形容，日本各地已陷入盲目的淘金熱心態，在缺乏具體的經濟動能與人口因應策略下，「副首都計畫將百害而無一利」。 （相關報導： 日本眾院席次削減案難獲共識　執政聯盟力推休會前修改皇室典範 ｜ 更多文章 ）

《彭博新聞》指出，《副首都整備推進法》在參院通過的兩票之差，凸顯了高市早苗推動「副首都構想」仍有其困難。加上高市政權一系列引發爭議的修法，包括將褻瀆國旗的行為定為刑事犯罪（《國旗損壞處罰法》）、也包括修訂《皇室典範》時無視公眾對女性天皇的支持。不少人認為高市早苗過於關注意識形態與政治利益，忽略了與民眾密切相關的民生問題，至今未能兌現「降低食品消費稅緩解通膨」的競選支票，才會造成支持率不斷下滑。由於日本政府尚未估算副首都的建置成本，也沒有量化預期的經濟效益，更進一步引發反對者對高市政權財政紀律的質疑。