觀點投書：監察不是搬家—廢監院前，先回答誰監督國會

把監察權塞進立法院，不會自動產生監察；三權分立的本質是制衡，不是五權與三權的數字爭吵。

2026年7月29日，立法院修憲委員會公聽會再度出現「廢除考監、考試權移行政院、監察權併入立法院」的主張；7月31日，第六屆監察委員任期屆滿，民眾黨則在監察院前揭幕「熄燈日紀念碑」，主張「廢院不廢權」，將監察權與審計權回歸國會。值得注意的是，公聽會意見並非只有一種版本；同樣支持廢院的學者，也曾警告台灣採單一國會，若把監察權直接納入立法院，權限可能過度集中。

自2026年8月1日起，監察院沒有在任監察委員。依中央社7月31日報導所載議程，新任監委人事同意權案規劃於9月29日表決。人民陳情仍可收件，幕僚也能進行前置作業，但彈劾、糾舉、糾正及部分陽光法令裁罰等須由監委作成的決定停擺；部分已進入懲戒法院的案件，也可能因無人決定是否上訴而面臨逾期風險。這場空窗把「廢院」與「監察停擺」放在同一張政治照片裡，也暴露真正的憲政問題：台灣爭論的，不該只是第五院要不要拆，而是任何政治多數能否讓監督權隨時關燈。

我不主張用五權憲法的歷史神聖性替監察院護航。監委提名的政黨色彩、案件選擇是否雙標、調查效率，以及糾正後究竟改善了什麼，都應接受最嚴格的檢驗。然而，「現制績效不彰」並不能直接推出「把權力交給立法院就會變好」。倘若接手者同樣缺乏監察意願，甚至本身就是被監督者，改革便只剩機關搬家。

目前的空窗不等於人民所有法律救濟都中斷；監察院不是法院，人民書狀也不是訴訟。但它確實代表憲法所設的外部監察功能，無法就個案作成彈劾、糾舉、糾正及部分廉政裁罰等實體決定。將「還能收件」說成「仍可正常運作」，就像醫院仍能掛號，卻沒有醫師可以診斷與處置。

台灣不是第一次面對這種斷電。第三屆監委任期於2005年1月31日屆滿，第四屆監委直到2008年8月1日才就職，實際空窗長達三年半。2007年作成的司法院釋字第632號指出，總統應適時提名，立法院也應積極行使同意權；任一憲法機關若消極不作為，致監察院不能運作，都會破壞憲政制度的完整。其理由書並指出，立法者得以法律設計適當機制，以維繫監察院正常運行。

近二十年後，同一漏洞再度出現。這正是「監察權全部回歸國會」必須面對的反證：現制只要提名、審查或議程任一環節失靈，監察權即可停擺；若再把調查、審計、廉政與人權功能整包放進國會體系，而沒有更強的任期保障、法定代理、預算自主與報告公開，制度究竟增加了制衡，還是把開關與探照燈交給同一隻手？

監察的本質，是對權力保持制度距離，而不是對某一權力中心表示忠誠。監督者若必須先取得被監督者的政治許可，才能決定調查誰、調查多久、報告何時公開，這就不再是外部監察，而是權力內部的選擇性自律。 （相關報導： 觀點投書：監察院絕不可廢─兼論蔣萬安邁向總統大位的起手式 ｜ 更多文章 ）

三權分立的價值不在「三」這個數字，而在功能分立、相互制衡，以及禁止權力自我裁判。民主國家可以採三權架構，也可以在三權之外設置中央銀行、選舉機關、審計機關、廉政機關與國家人權機構。這些機關是否合理，應看其功能是否必要、能否獨立行使、是否接受民主問責，而不是先計算國家有幾個「院」。

以監察制度源自古代御史為由主張廢除，也是一種起源謬誤。法院、國會與文官制度同樣有古老身世；現代制度的正當性，不由祖先決定，而由今天能否保護權利、約束權力並接受檢驗決定。該拆的是失靈結構，不是因名稱古老，便把必要功能一併丟掉。

現行《中華民國憲法增修條文》第7條明定，監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權；釋字第325號與第585號則說明，監察院為行使彈劾、糾舉、糾正與審計等職權所享有的調查權，具有自己的憲法功能。若要廢除監察院或移轉其核心職權，必須依增修條文第12條走修憲程序，不能只靠普通法律或組織法「搬家」。

立法院的調查權，是為了輔助法律案、預算案及監督行政等憲法職權；監察院的調查權，則服務於彈劾、糾舉、糾正與審計。釋字第325號所稱監察調查權「專由監察院行使」，並不等於立法院毫無調查權；釋字第585號及113年憲判字第9號進一步確認，兩院調查權的職權基礎、功能與目的不同，原則上可以平行行使，但若調查同一事項，應審慎衡酌必要性並避免過度干擾機關或人民。這正說明兩種權力可以並存，卻不能只換招牌就宣稱彼此完全替代。

更尖銳的制度缺口是，釋字第14號在現行解釋架構下，將立法委員排除於監察權行使對象之外。這不代表立委完全不受監督：刑事司法、選舉罷免、財產申報、利益衝突、政治獻金及國會倫理，仍各有制度分工；但它確實表示，監察院不能以彈劾權追究立委職務違失。因此，若把原由外部機關掌理的財產申報、利益衝突、政治獻金及調查功能再移入立法院，由立委組成的機關監督立委，就更容易出現被監督者決定調查範圍、首長任命、機關預算及報告是否公開的問題。

國會自律可以補充外部監督，卻不能取代外部監督。否則，我們只是把「行政權可能影響監察院」的疑慮，改造成「國會多數直接控制監察權」的現實。

民眾黨以第六屆監察院收到8萬多件人民陳情、僅完成1300多件調查，質疑監委績效。這個批判具有政治穿透力，但分析上不能把每一件人民書狀，都當成必須成立的正式調查案。

監察院2026年2月公布的統計顯示，2020年8月1日至2025年12月31日，共收受82,182件人民書狀、核派1,541件調查、提出1,365件調查報告、成立481件糾正案、1,203件函請改善案，以及125件彈劾案、涉及205人；陽光四法裁罰案件共600件。這組數字的截止日是2025年底，並非第六屆監委截至2026年7月31日的完整任期最終統計，使用時更不能省略期間。

真正該追問的，不是只做「陳情件數除以監委人數」的簡單算術，而是：多少案件因不屬職權、證據不足、重複陳情或已有其他救濟管道而結案？案件處理時間的中位數是多少？重大案件如何選案？不同黨派、不同層級官員是否適用相同標準？糾正之後有多少具體改善，又有多少問題反覆發生？ （相關報導： 觀點投書：監察院絕不可廢─兼論蔣萬安邁向總統大位的起手式 ｜ 更多文章 ）

監察院若不能公開可稽核的分流標準、辦案時程、利益迴避、少數意見與後續追蹤成果，就不能拿「五權憲法」抵銷績效責任。反過來，批評者也不能選擇錯誤分母，把所有未派查的陳情一律宣判為監委怠惰。

真正需要建立的，是一套公開的監察成效儀表板：案件處理時間、糾正採納率、改善完成率、重複違失率、彈劾後懲戒結果，以及各權力部門受調查的分布，都應定期公開。監察不能只公布「辦了多少案」，而必須證明「改變了什麼」。

美國政府課責署（Government Accountability Office, GAO）是服務國會的獨立、非黨派機構，常被稱為「國會看門狗」；但它不是國會多數黨的臨時調查小組。

GAO首長出缺時，由眾議院議長、參議院臨時議長、兩院多數與少數黨領袖，以及相關委員會主席與少數黨首席議員等10人組成跨黨派委員會，向總統提出至少3名人選；再由總統提名、參議院同意。署長（Comptroller General）任期15年、不得連任。前任首長任期屆滿後，事先指定的代理首長自2025年12月30日起持續領導機關，直到總統提名且參議院確認繼任者，機關領導未因換屆而斷線。

因此，引用GAO不能只摘取「服務國會」四個字，卻刪掉兩院制、跨黨派推薦、總統提名、參議院同意、超長單一任期及代理機制等整套防火牆。只複製門牌、不複製制衡，不是比較法，而是把外國制度剪裁成國內擴權的裝飾。

英國國家審計署（National Audit Office, NAO）同樣協助國會監督政府，但其主計暨審計長（Comptroller and Auditor General, C&AG）是下議院官員，依法獨立於政府，任期10年；他有權查核政府部門帳目、評估資源使用是否有效率與效能，並取得廣泛的公共部門資訊。國會公共帳目委員會再以NAO報告為基礎，檢視政府計畫與支出的物有所值。這是一條「獨立專業審計—國會公開問責」的鏈條，而不是由政黨多數同時選案、調查、裁判並決定是否追蹤。

紐西蘭監察使是由國會任命、但不屬於政府的獨立國會官員，負責調查民眾對公共部門機關的申訴；其幕僚也不是公務員。韓國監查院（Board of Audit and Inspection）則依憲法設於總統直接管轄之下，院長由總統任命但須經國會同意，並將年度決算審查結果向總統及國會報告。兩者的隸屬安排不同，卻共同說明：機關放在哪個權力部門，只是制度起點，並不是獨立性的結論。

國際最高審計機關組織的《墨西哥宣言》列出八項獨立原則，包括適當且有效的法律基礎、首長與合議成員的任期保障、充分而廣泛的職權、不受限制的資訊取得權、報告權利與義務、決定報告內容與發布時點的自由、有效追蹤機制，以及財務與行政自主及充分資源。

按照這套標準，所謂「監察權併入立法院」至少必須回答：國會多數能否任意撤換首長、封殺調查、報復性刪減預算，或阻止不利報告發布？若答案是可以，那就不是獨立監察，只是國會內部的一個行政單位。 （相關報導： 觀點投書：監察院絕不可廢─兼論蔣萬安邁向總統大位的起手式 ｜ 更多文章 ）

台灣可以討論廢除監察院，但必須先承認：被統稱為「監察權」的，其實是一組性質不同的功能，而不是一項可以整包搬運的單一權力。任何重組都應先完成修憲，再依功能分流，而不是先決定由哪個既有權力部門「接收資產」。

審計權可以改由受憲法保障的國家審計機關行使；人民陳情及行政不公，可由獨立監察使承接；公務員違法失職，可由獨立的公務紀律追訴機關向懲戒法院提案；財產申報、利益衝突、政治獻金及遊說，則可交由廉政獨立機關辦理，而且管轄範圍必須包括立法委員。這些機關可以向國會報告、接受預算審議與公開問責，但不能由國會多數直接指揮個案調查及結論。

國家人權委員會也不應只因組織安排方便，就直接改隸總統府。改隸總統府並非形式上當然違反國際標準；但若成員任命、預算、人事與調查方向都受總統實質控制，就難以有效調查行政權與總統權力。聯合國《巴黎原則》要求國家人權機構具備法定或憲法上的獨立保障、廣泛職權、成員多元、適足資源及充分調查能力。

新的監察制度至少必須設置五道防火牆：首長須經跨黨派特別多數同意；採單一、不得連任且彼此交錯的任期；新人事未完成前設置依法留任或法定代理機制；預算不得因調查執政者或國會多數而遭報復性刪減；所有調查報告原則公開，受調查機關並須限期回應、接受成效追蹤。

至於具有強制性的調查權，則必須受到法律保留、比例原則、正當法律程序與司法救濟控制。如此一來，國會可以運用調查與審計成果監督行政，卻不能指揮調查結論；監察機關能夠追究政府，也能處理國會自身的利益衝突、政治獻金與廉政問題。

監察院存廢不該成為「五權守舊」與「三權進步」的標籤戰。五權不是神主牌，三權也不是萬靈丹。把一個失去信任的機關拆掉，卻把它的權力交給另一個同樣可能黨派化、同樣可能怠於自我監督的機關，不叫改革，只叫權力搬家。

真正的改革標準只有三個：監督者能不能調查所有權力部門；能不能不受當下政治多數指揮；能不能在調查之後，迫使相關機關公開回應並持續改善。答案若是否定的，不論門牌寫著「監察院」、「立法院」或「獨立委員會」，都只是換一個名字繼續失靈。

所以我的立場很清楚：廢院可以，廢監察不行；移權可以，把監察權整包移交國會多數不行。

三權分立的本質，從來不是三個機關彼此爭地盤，而是任何權力都不能同時握有規則制定權、調查權與自我豁免權。國會當然可以監督政府，但國會不能以監督政府之名，取得一套不受外部監督的監察權。

監察的第一條規則，就是監督者不能由被監督者隨時關燈。

台灣在拆掉第五院以前，必須先回答一個比五權、三權更根本的問題：當國會不願監察，甚至國會本身需要被監察時，究竟誰來開燈？ （相關報導： 觀點投書：監察院絕不可廢─兼論蔣萬安邁向總統大位的起手式 ｜ 更多文章 ）

＊作者為輔仁大學商學研究所博士生、國立臺灣大學國家發展研究所研究生。本文代表作者個人意見。