林仁斌觀點：核電重啟的關鍵命題—環評重啟與制度信任

近日，賴清德總統在出席第79屆工業節慶祝大會致詞時，公開提及「核電廠重啟已在程序中，一切依法行政」；台電董事長曾文生也表示：目前評估起來，「核二廠跟核三廠是有重啟的機會跟條件。」下階段「自我安檢」將針對核管法規定進行。這使得核電重啟再度成為公共議題。然而，當核能在台灣安全堪慮、核廢難解、社會共識仍未穩固之時，續談「核電重啟」，恐將仍是不切實際的民粹語言。事實上，核電重啟的命題不只是自主安檢與技術審查，更在於法規制度是否健全、資訊是否公開透明、決策是否程序正義、值得社會信任。茲論述如下:

主管機關修法沉默下的制度缺口

根據《環境影響評估法》第五條第十項規定，核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建應實施環評。可知，現行法規並未將核電延役納入環評的範疇。然而，台灣目前這些運轉40年的老舊核電廠當年在威權時代都未經環評審查就興建（台灣迄今也沒有訂定核電廠的選址辦法，而環評法規遲於1995年才正式頒布）。因此，核電機組再運轉，本質上與新設或重大開發並無差異，甚至在延長運轉期間可能增加的長期累積性風險、以及在社會關注程度上更為敏感。令人遺憾的，環境部至今對於是否將核電廠延役或重啟增補入《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》第29條第1項規定，仍未表達明確立場。

行政院核能安全委員會（以下簡稱核安會）於今年十月八日正式公告《核子反應器設施運轉執照申請審核辦法》修正案，其中並未對核電延役是否納入環評報告審查作出明文規範。根據該辦法第十四條，經營者應於預定正式運轉一年前提報「環境影響評估報告審查結果相關事項辦理情形」。換言之，針對新設核電廠之審核不只要求通過環評，還要求提報其審查結果相關事項辦理情形，但延役再運轉卻完全沒有規範。核安會曾表示核電延役是否環評非其業務職掌，這樣的「新廠要環評，老舊廠延役卻免環評」，不僅是不合理，也對核安風險開了方便之門，更是對全民生命財產安全的極大漠視。

兩個主管機關的修法「沉默」，使得當前的核電重啟的環評審查存在制度漏洞，形成了一個誰都不願觸碰的真空地帶。若台灣允許核電重啟而無環評審查，將可能形成核能治理與核安監管的制度缺口。

核電延役必須環評是國際共識

從國際經驗來看，各國普遍將核電廠延役視為「重大變更」行為、需重新審查的重大決策。原因很簡單，延長核電廠運轉年限，意味著核子反應設施的使用已超過原始設計年限，重啟再運轉的設備安全、生態環境影響與社會風險都與過去截然不同。 （相關報導： 風評：核二、三重啟評估的意義─錯亂的核電與能源政策 ｜ 更多文章 ）

美國核能監管委員會（NRC）規定，核電廠延役或再運轉皆屬新的聯邦行為，必須依《國家環境政策法》提出環境影響說明書（EIS）。以密西根州Palisades核電廠為例，該廠在2022年停機後，由新業者Holtec申請重啟。NRC在2024年受理後，要求其提交補充環境報告，評估放射性廢料、冷卻水生態衝擊與極端氣候風險，並舉行多場線上與實體聽證會，確保居民與民間團體能充分參與，以彌補審查過程中可能遺漏的風險考量。美國的經驗顯示，核電機組的執照更新在法規上並非舊權利的單純延續，而被視為「新行政行為」，必須重新接受環境影響審查。

以歐洲比利時Doel 1、2 號機為例，歐盟法院2019年在C-411/17判決指出：核電延役若涉及足以影響環境的改造或安全工程，即屬《環境影響評估指令》下的重大變更，應重新啟動環評程序與跨境公眾參與。由於比利時未先進行環評即立法展延十年，被歐盟法院判定違反上述法規。由此可知，歐盟法院已明確將核電延役視為必須重新進行環評的「重大變更」。很顯然，「核電延役必須環評」不是選項，而是基本門檻。

日本在2011年福島事故後成立獨立的原子能規制委員會（NRA），強化核能監管，要求延役與重啟程序公開透明，老舊核能機組必須通過嚴謹的老化管理與安全審查，例如關西電力公司的高濱（Takahama）三、四號機組的相關審查程序，更被要求要揭露影響周邊環境的資料，藉以取得社會的理解與程序正當性。韓國原子能安全委員會（NSSC）在監管實務上，也強調資訊公開、地方溝通與提升民眾信賴作為核能安全的重要評估指標。

上述這些國際案例都反映一項共同原則：核電廠延役不是例行檢查的執照展期，而是關乎公共安全與環境風險的重大決策，必須在公開透明、公眾參與的制度下重新審查；「核電延役需環評」更是民主社會維護公眾安全與環境永續的國際共識。

值得提醒的是，環境部與核安會若仍以現行核管法規程序進行審查，藉口推託核電延役無需環評，很顯然將與國際核能監管經驗及法制潮流脫節。

核電重啟考驗的不只是工程技術，而是制度信任

台灣核能發展已走過半世紀。從核一、核二、核三到核四，每一階段的爭議，都映照出制度的缺陷。核四廠耗資近四千億、歷經停工與封存，背後正是決策不透明、監管機制薄弱、風險溝通失靈的縮影；若今日重啟核二、核三仍沿用同樣的決策文化，結果恐怕不會更好。

核能安全的確信，不在於一句「具備機會與條件」的政治風向球，而是監管制度的信任問題，更是奠基於整個治理體系能否令人信服。從安全評估、設備檢測、環評程序，到核廢料處置與地方溝通，這些環節都關乎制度信任。政府應建立公開透明的決策機制，讓核電廠延役所涉及的設備劣化風險、技術標準演進、延役成本、經濟效益與可能的替代方案，都能在社會上被充分討論。倘若缺乏相關周延的配套制度，不僅難以回應社會對風險的憂慮，更可能削弱資訊透明度與程序正當性。 （相關報導： 風評：核二、三重啟評估的意義─錯亂的核電與能源政策 ｜ 更多文章 ）

值得一提的是，美國NRC、歐盟、日韓的制度設計都強調「民眾參與與資訊公開」是延役合法性的核心。相較之下，台灣的核能機組運轉執照換發申請審查幾乎只在行政圈內流轉。那就是，核安會僅僅是檢視台電公司是否依法規提送相關文件，並就其涉及之專業範疇，由核安會同仁分工審查，再邀請相關領域之外部專家學者提供專業意見。顯而易見的，現行程序缺乏透明審查與地方諮詢，這不僅是工程技術問題，而是能源治理的信任危機。倘若民眾無法取得完整資料，外部專家無從驗證，政治人物只顧在能源議題上爭搶話語權，而非建立信任，那麼任何「重啟」訴求都將缺乏民主基礎，「具備條件」終將淪為政治口號，而非可信的公共承諾。

回顧歷史，民眾擔心的並非技術專業不足，而是監管制度未能讓專業發揮；並非抱持科學無法控管風險，而是擔憂政治往往凌駕理性。若我們仍停留在意識型態對立與行政部門相互推諉的老問題，那麼核電重啟只會是制度失靈的延續。

當程序正義缺席，核安就只是空談

台灣地狹人稠、自然災害頻仍，核能產生的放射性核廢料至今我們仍是無法提供安全、長期的處置方案，老舊核電廠長期運轉的風險遠高於歐美國家。在如此脆弱條件下，若仍允許延役卻不進行環評、不舉行公聽會，實質上就是放棄對新風險的整體檢視。台灣不該例外，若核電延役仍不接受公開透明的環評檢驗，這不僅形成制度缺口，也侵蝕社會對核能治理的信任。

值得關注的是，台灣目前的法規制度仍有漏洞。核安會審查主要聚焦技術層面，環境部對核電延役是否納入環評或因顧慮政治爭議，尚未明確表態，兩者都沉默迴避「核電重啟需環評」的核心問題。結果，使得核電廠重啟的公共安全與潛在風險落入無人監管的地帶。這樣的程序不正義將來可能影響社會大眾對核電再運轉審查與能源政策的信任，也讓「核能安全」淪為空談。

讓核電延役回歸民主程序

事實上，核電重啟的關鍵命題，取決於法規制度是否透明、科學論證是否公開、社會公眾能否參與。核電能否重啟當然可以討論；但環評制度若不重啟，台灣將永遠走不出能源決策的信任黑洞。美國NRC之所以能維持核能監管的公信力，正因其每一次核電延役都讓民眾「看得見」。反觀台灣，核安會與環境部的沉默修法，卻讓「程序正義」與「民主法治」被偷走。換言之，能源政策可以有選項，但程序正義不能是選項。如果我們連面對整體風險檢證的勇氣都沒有，那麼任何號稱「安全的核電」都只是紙上談兵。

因此，真正該重啟的是治理制度。唯有讓資訊公開、監管獨立、決策透明，社會大眾才能從疑慮走向信任，能源轉型才能在理性與穩定中前進。若缺乏制度信任與公民參與，程序正義將面臨挑戰，社會對能源決策的信任也可能受到影響。

歐美各國的核電廠延役要做環評，台灣卻選擇沉默修法。因此，筆者呼籲主管機關（環境部與核安會）應儘速補上制度缺口，將實質環評及公眾審查納入法定程序。唯有如此，核電廠的重啟與否才能有「機會與條件」在「理性科學、公開透明、程序正義」的制度信任上，尋求社會共識，進而確保我們留給子孫的，不是潛在風險與長期債務，而是一個更安全正義、更環境永續的美好家園。 （相關報導： 風評：核二、三重啟評估的意義─錯亂的核電與能源政策 ｜ 更多文章 ）

＊作者為中國文化大學化學工程與材料工程學系副教授