觀點投書：當工業搶走最後一滴水─六輕與臺灣用水正義的考驗 | 徐聖傑

引言：缺水不是天災，是治理選擇

臺灣常被形容為「多雨卻缺水的島嶼」。每年降雨總量約為全球平均的三倍，但因地形陡峭、河川短促，超過七成的雨水直接流入大海。換言之，臺灣並不是沒有水，而是缺乏把水留在社會、合理分配的能力。

近十年，氣候變遷加劇乾旱頻率，南部流域屢屢進入「橙燈」甚至「紅燈」警戒。枯水年裡，農民往往被迫休耕，居民面臨減壓供水，但大型工業區的管線卻仍穩定運轉。這種矛盾，讓人不得不問：缺水真的是天災嗎？還是治理選擇？

當我們把視角轉到六輕，就能看得更清楚。六輕每日用水量龐大，幾乎等於一個中小型城市的總需求。它的穩定供水來自政府的政策保障，包括跨流域調水與優先配額。當水資源不足時，政府的第一反應往往是限制農業灌溉，而非要求工業降載。於是「旱年休耕」成為常態，而「工業滿載」則成為制度默許。這樣的選擇背後，反映的是「誰的用水更被視為有價值」。

在國際上，新加坡透過四大支柱（集水區、NEWater再生水、海淡水與跨境調水）建立完整的水資源系統，荷蘭則以「與水共生」理念打造滯洪與蓄洪空間。相較之下，臺灣的水治理仍停留在「應急」層次，習慣以限水、補貼休耕作為短期手段，而不是長期規劃。這就是我們必須反思的起點：缺水的根源不是天災，而是治理選擇。

一、六輕的水帳：誰用、誰付、誰承擔？

六輕之所以成為「搶水」爭議的代名詞，關鍵在於它龐大的用水結構與價格扭曲。六輕的用水主要集中在製程冷卻、鍋爐與清洗環節。這些需求在工業系統中不可或缺，因此企業極力爭取穩定配水。對政府而言，六輕帶來稅收與就業，於是「保障工業用水」被視為經濟命脈。但這樣的政策選擇，往往意味著其他部門必須承擔隱形代價。

水價是最明顯的矛盾。農業灌溉水價幾乎象徵性收費，工業用水也因政策補貼而偏低。結果就是，六輕用水雖龐大，但實際繳付的成本卻遠不足以反映其對資源的壓力。當枯水年來臨，農民必須休耕，政府再以補償金撫平衝突，看似公平，實際上卻是「以公共財政替工業隱性補貼」。

除此之外，六輕用水還帶來生態副作用。地下水超抽導致沿海地層下陷，河口鹽度升高改變生態鏈，甚至影響牡蠣養殖與沿海漁業。這些「外部成本」並未計入企業帳本，卻實實在在落在地方社會與環境身上。

國際上，加州在乾旱期會透過法律強制工業與農業同時限水，並設計交易機制平衡需求。澳洲墨累，達令流域則嘗試建立「水權市場」，讓不同部門依價值購買水資源，雖爭議不小，但至少讓「誰用誰付」成為政策基礎。對照臺灣，六輕的水帳仍舊模糊不清，真正付費的人，往往不是用水大戶，而是被迫讓水的農民與生態系。

二、誰的風險被社會化？

六輕需要水，因為任何斷水都可能導致生產線停擺、數十億資金損失。政府因此傾向於「保證工業不中斷」，即便意味著其他部門被迫犧牲。換句話說，企業的「斷水風險」被轉化為整個社會的「斷生計風險」。（相關報導：觀點投書：六輕劫水釀災，社會成本難計！｜更多文章）

這種風險轉嫁，實際上是一種「隱性保險」。農民休耕，政府支付補償；居民水壓不足，社區自行忍受；生態基流減少，卻無人計算價值。這些都是社會替企業承擔的隱形成本。從財務角度看，企業維持利潤的背後，其實是社會替它吸收了風險。

更合理的方式應該是讓風險內部化。工業應承擔「枯水附加費」，在旱季支付更高的水價，並被要求投資於再生水與節水技術。若限水等級提升，企業應有義務調整產能，而不是一味要求農業讓路。這樣的制度設計，才能確保「誰用水，誰承擔」的公平原則。

國際案例提供了警示。南非開普敦在2018年逼近「Day Zero」時，不僅限制居民用水，連工業與觀光業都必須遵守同樣的配額，確保負擔公平分配。以色列則透過滴灌技術與再生水，讓農業轉型為高效率部門，避免被工業全面壓縮。相比之下，臺灣卻把農民當作「第一道減壓閥」，這不只是資源問題，更是社會正義的缺口。

三、程序正義的缺口

除了資源分配本身的矛盾，更嚴重的是程序上的不透明。六輕在環評時，對水資源長期需求的模擬不足，相關數據不完整；地方居民與農民雖被邀請參加公聽會，但會議往往流於形式，資訊難以取得，專業報告晦澀難懂，甚至沒有獨立審查機制。這樣的程序，談不上真正的參與。

真正的程序正義應包含三個層次：第一，資訊必須完整公開，所有用水數據、調度方案與環境影響都應可被檢索；第二，利害關係人要有實質席次與表決權，而不是被動聽取；第三，需要獨立的第三方技術團隊進行審查，避免政府與企業之間的資訊不對稱。

歐盟《水框架指令》就要求流域治理必須納入公眾參與，並有強制性的透明程序。加拿大則在涉及原住民領域的開發案中，必須遵守「自由、事前、知情同意」（FPIC）原則，否則開發即為非法。臺灣若要避免六輕搶水爭議不斷重演，程序正義必須被重新建構。

四、從「搶水」到「造水」：再生水與工業回用

談到六輕搶水，政府常以「再生水計畫」作為回應，但實際推進速度遠不如需求成長。再生水廠興建與工業接管之間，存在政策落差。許多廠區的再生水供應仍處於示範或試運轉階段，未能成為工業的主要水源。

「造水」的核心不只是新增水量，而是改變思維：水不該被視為一次性資源，而應是循環資源。這意味著六輕必須達成冷卻水全回用率、廢水三級處理後再進管線，甚至將RO濃鹽水分階段利用。雨水滯洪池、場內循環系統都該成為基本配備，而不是附屬選項。

國際經驗顯示這是可能的。新加坡的NEWater已占全國用水量三成，並透過長期合約確保工業穩定使用。日本工業園區普遍推行閉路循環系統，降低外部取水壓力。西班牙瓦倫西亞都會區更直接規劃「再生水管網」，把處理後的水專供農業與工業。這些案例提醒我們，臺灣不缺技術，而是缺乏讓企業把承諾變成KPI的制度。

五、把價格說實話：便宜的水，最昂貴

臺灣的水價長期偏低，被視為「世界水價奇蹟」。然而這個「便宜」其實昂貴，因為它造成浪費、壓縮投資，也讓風險集中在弱勢。當工業用水價格不能反映稀缺性，就缺乏驅動企業節水的動機。（相關報導：觀點投書：六輕劫水釀災，社會成本難計！｜更多文章）

應對的方式是分層設計。首先，實施枯水附加費：當水庫蓄水量低於一定比例，自動調高工業水價，形成價格信號。其次，導入產業別差別費率：高附加價值的製造業與高耗水產業應有不同曲線，避免一刀切。第三，設立供水保障費，將額外費用專款投入水庫清淤、管網改善與生態基流維持，確保「收多少、投多少」。

國際上，澳洲的水權市場在乾旱期價格可上升十倍以上，強迫用水者重新檢討需求。德國都市則透過高水價與低漏損率，成功建立穩健的水基礎建設。臺灣若繼續以低水價掩蓋真相，付出的代價將是更嚴重的枯水風險。

六、把風險擺上企業資產負債表：水風險不只是公共問題

六輕與其他高耗水產業，必須被要求將水風險納入財務揭露。這代表企業要進行「水足跡」盤查，公開每單位產值的用水量、回用率與廢水排放狀況。同時，政府可設計「水風險壓力測試」：模擬連續兩個枯水年，企業是否具備減產或調度計畫？

在國際上，CDP（碳揭露計畫）的水安全報告已被許多投資人採納為投資依據，歐盟CSRD亦將高耗水產業納入揭露範疇。智利的礦業公司則因旱災壓力，被迫加速投資海淡與回用設施。這些案例表明，水資源已不只是環境議題，而是金融風險。

若六輕能被要求把水風險納入年報，將改變其經營思維：節水不再只是「社會責任」，而是影響融資與投資的核心要素。這樣的轉變，才能真正推動工業用水行為的改變。

七、從流域到地方：把參與做成制度

共管不是形式，而是有權限的合意機制。六輕搶水爭議凸顯的不只是水資源短缺，更是治理的失靈。地方居民與農民長期被排除在決策之外，公聽會淪為形式。若要真正建立信任，必須推動流域層級的共管制度。

這意味著成立「用水協議委員會」，讓農民、工業、環團、地方政府與科學家共同參與，並簽訂旱期分水協議，明確規範觸發降載或停產的條件。同時，建立「生態基流門檻」，確保河川與濕地在任何情況下都能維持基本生命線。最後，透過「水資訊平台」每日公布水庫蓄水量、取水量與再生水使用率，讓資訊透明，避免爭議。

荷蘭的水務局具備課稅與治理權，確保決策不受短期政治左右；法國的流域委員會（Comité de bassin）則將不同利害關係人納入治理架構。這些制度經驗可以為臺灣提供借鏡：共管不是座談會，而是一種有權限、有責任的制度化安排。

結語：把最後一滴水留給共同體

六輕搶水爭議並非單一工業區的問題，而是臺灣水治理的縮影。當政府長期以低水價、低透明、低參與來管理水資源，風險就不可避免地轉嫁給農民、居民與生態。

真正的改革必須同時動三件事：

讓技術上量，把再生水與回用從口號變成量化成果。
讓價格說實話，讓水價反映稀缺性，同時保障弱勢群體。
讓參與成為制度，把決策權下放到流域與社區，讓利害關係人共同協商。

當水能被公平分配、有效循環、公開監督時，工業與農業、生態與經濟就不再是零和博弈。那時候，我們才能說，最後一滴水，不是被誰搶走，而是被共同體守護。（相關報導：觀點投書：六輕劫水釀災，社會成本難計！｜更多文章）

＊作者為國立中山大學公共事務管理研究所博士生