李鎨澂觀點：法國總理貝湖主動要求國會信任投票─彰顯半總統制須獲國會支持的制度特色

法國少數政府的總理貝湖，自2024年12月就任總理迄今約九個月，國會對他發動八次倒閣，雖都已挺過。但他因預算方針難獲國會多數支持，突出險招，要求國民議會於今（2025）年9月8日，對他舉行信任投票。這是1958年第五共和以來，第42次由總理要求國會信任投票，也是彰顯法國半總統制，實際乃以內閣制為核心運作邏輯，總理必須獲得國會多數支持的制度特色。而總統馬克宏若想實質影響或領導國政，他也一定需要國會支持的同陣營貝湖總理。因此貝湖能否闖過信任投票這關，攸關馬克宏—貝湖政府能否施政的前途。但因馬克宏--貝湖是少數政府，各在野黨都已聲明，絕不贊成貝湖刪減440億歐元的2026年度預算方針，都要投下反對票，因此貝湖很可能凶多吉少。

貝湖若失敗，他只有辭職一途，馬克宏就必須任命新總理。但已可預見，與馬克宏相同路線的新總理不可能獲得國會支持。所以馬克宏接下來的選擇不多：一、下任馬派新總理若再次遭到倒閣，馬克宏只有降志低心，任命獲得國會至少不反對的總理。二、距2024年6月解散國會已逾一年，馬克宏可再解散一次，探求民意。但其執政內外表現不佳，議論沸騰來看，可斷言新國會一定仍與他為敵，即使解散也是重蹈去年覆轍，所以解散國會權絕非半總統制有效解方，一切仍以獲得民心為本，始為正辦。三、效法前輩戴高樂，瀟灑辭職。產生新總統後，六週後再選出是否力挺總統的國會，方能斧底抽薪，澈底終結2024年他解散國會以來，「馬克宏--巴尼爾（2024/09—2024/12）」、馬克宏--貝湖（2024/12迄今）」少數政府的亂象。

總理應經國會信任同意機制，轉為總理團結執政聯盟的手段

貝湖根據法國憲法第49條第1項，要求國會投票來支持他。此一信任投票在第五共和第一任總理德布雷時，乃是作為總理雖經總統任命，但其上任前，必須經國會信任同意的內閣制機制來操作。但因憲法規定，總理由總統任命之，故總統任命完成後即為已足，從而1966年的龐畢度總理，就已將信任投票，轉成告知性質的宣示。此後第五共和的國會信任投票，都不再是總理開始工作前的制度要件，而通常都是總理強力團結他的陣營，同時向政敵示威的手段。因為總理即使有國會多數，但是總理政黨卻未必過半，必須聯合友黨。或者即使總理政黨國會過半，但同黨議員卻不同心，總理屢遭同黨議員背後捅刀。故而信任投票對總理而言，是強化自己領導權威，鞏固法國合理內閣制（此為憲法起草人德布雷之語）行政立法一體的重要手段。 （相關報導： 馬克宏又爆發執政危機！總理大砍1.5兆預算遭圍剿，強推信任投票挨批「根本切腹自殺」 ｜ 更多文章 ）

在這裡充分看出，縱使憲法賦予了總統更多的職權，而總統直選也提高了總統的政治聲望，但是法理上的法國行政首長，始終是總理（法憲第21條，相當於中華民國憲法第53條）。半總統制並非總統制，總統若想握有超越總理的國政決策權與領導權，務須國會與總理都有共識與意願，讓國政權力向總統擺盪過去。若國會希望國政權力由總理決定，總統也只能接受此一共治事實。所以半總統制概念倡議者，法國學者杜維傑認為，1986年的左右共治，是第五共和終於回歸憲法本文適用的開端。

這一信任投票制度，也再次證明：法國半總統制，其核心制度邏輯就是內閣制。只是在內閣制的框架下，盡量給總統多一些權限；並且以總統直接民選的方式，給予總統最大的正當性，來影響國政。如果總統能掌有國會多數，他就能形成總統--總理--國會多數的體制，成為實質最高國政領導人。如若不然，總統就只能接受共治，或者像現在的貝湖，有著一個非常勉強的聯合政府，只能做些維持日常營運的事，已無法再施行有意義的、長遠的國政。

信任投票非總理就任要件，然仍凸顯國會支持之絕對必要

馬克宏曾強調，總理是我任命，必須對我絕對忠誠（言下之意，就未必要對國會忠誠）。但他此一主張，只在他同時握有國會過半支持時（2017—2022第一任期），才有實際上的制度與權力意義。而若國會不同意國政由總統實質領導，總統也只能接受與他為敵的國會與總理，這就是三度左右共治的結構原因，也是馬克宏—貝湖目前面臨的僵局。馬克宏第二任期的2022—2024年六月，執政聯盟在國會已不過半，加上盟友共和黨才過半，執政已有困難。2024年7月後，加上共和黨也遠不過半，執政就極為困難。刻下局勢與共治的差別只在於，國會因無政黨過半，無法推出自己中意的總理人選，只有消極接受貝湖做一些看守事務的工作，但重大政策如預算，國會就不同意貝湖的預算方針。貝湖預算做不出來，馬克宏也就不必奢談施政，僅可維持國防外交的指揮權，但內政大綱幾已全遭國會否決，如此而已。

說到底，總統總理若無國會支持，必定寸步難行。而總理更是關鍵人物，因為是總理雖應獲總統信任，由總統任命，向總統負責；但就負責的澈底程度而言，總理更應直接向國會負責，因為是總理向國會爭取預算與通過法案。而且於憲法條文上，總統並無主動撤職總理之權力，總統是運用實質的政治影響力，讓總理向總統提出辭呈，而總統再依憲法規定，接受此一總理辭職，才終止總理的職務。但是國會卻有主動並直接的權力，逼令總理辭職！因此法國半總統制，無論馬克宏總統如何強調他的國政領導魅力與權力，他也絕對無從繞開總理的支持；而總理，也是絕對無法離開國會支持或不反對而存活。巴尼爾總理在2024年12月被倒閣成功，馬克宏被迫於兩週內緊急任命貝湖接任總理，才由貝湖（不是愛麗舍宮的總統府）編出2025年的預算法案。彼時在野諸黨不願背負國政停擺的罵名，所以讓貝湖勉強編列，延宕至2025年2月14日始由總統公布預算（法定公布預算日期為每年12月31日之前），即為半總統制總理必須依附國會支持之明證。而2026年預算難產，這次在野黨對貝湖磨刀霍霍，總理難為的戲碼再度上演！ （相關報導： 馬克宏又爆發執政危機！總理大砍1.5兆預算遭圍剿，強推信任投票挨批「根本切腹自殺」 ｜ 更多文章 ）

故而法國憲法用專門條文，設計了總理要求國會信任投票的制度，讓總理取得讓國會折服，國會議員能一體贊同總理施政意志的工具。即令若干議員面合心不合，總理領導國政的正當性，仍再度獲得國會議員的背書而鞏固。同時此一機制也具有雙向溝通的性質，總理固可藉此強化國會對其支持，但國會議員同樣可表達對總理的不滿，促令他辭職下台，如此方符合責任政治的本旨。

法國信任投票制度，無獲票門檻限制

法國信任投票制度，沒有規定門檻；只要贊成總理的議員票數，多於表達反對的票數，即為已足，信任投票就成功了。信任投票不像倒閣動議那般，必須達到國民議會過半數同意。這也是貝湖賭上政治生命的原因，他只要設法說服一些黨派，不出來投下反對票，就算贊成信任的票數不過半，但只需比反對票多那麼一票，信任案就過關了。這比闖過倒閣動議要容易不少，倒閣動議必須說服超過一半的議員，不投贊成票，才算勝利。然信任投票的反對票若多於贊成票，則總理只有依照憲法第50條，辭職一途，總統也必須立即接受此一辭職。不可能還有向憲法委員會，聲請「信任投票不過關是否合憲」的釋憲問題，憲法委員會不會也不應受理。

此次信任投票貝湖凶險萬分，關鍵在國民聯盟的態度

過往41次信任投票，都是握有國會支持的總理，有自信獲得多數支持而做，也都成功了。但這第42次卻是凶多吉少，馬克宏--貝湖政府是絕對少數（577席國會，執政聯盟只占166席，馬克宏嫡系僅99席），加上盟友共和黨47席，也才213席，離半數289席遠甚。貝湖以進為退，希望議員對他預算大綱投下支持的票，以保前途未卜的內閣。他必須設法把反對票控制在212票以內，他發起的信任投票方可過關。對比在野政敵對貝湖發起的倒閣動議，貝湖就要說服過半數議員，亦即290位，不投倒閣動議的票，倒閣才會失敗。

目前在野各黨都已聲明，將投下不信任票，已超過貝湖執政聯盟票數。所以這很可能是總理在信任投票失敗的第一回，就看在野黨是否形成合力而定，最居關鍵票數的，就是右派國民聯盟，因為前八次倒閣動議都是左派發動，國民聯盟皆不參與而全部失敗，貝湖就賭矛盾重重的在野黨分裂如故。貝湖的處境，幾乎與2024年12月的前任總理巴尼爾，一模一樣。但仍有一點很大之不同，因為距離上次解散國會，已逾一年，所以若貝湖遭信任投票失敗而辭職，馬克宏可以解散國會探求民意。是否各黨懼怕解散再選舉，因而放過貝湖呢？

各黨皆聲稱已完成國會解散再選舉的準備，同時為2026年縣市政府選舉操兵；民調顯示民眾接受國會重選，更希望馬克宏辭職。

關於這點，在貝湖宣布舉行信任投票後，馬克宏也宣布，「他不會解散國會，也不會因貝湖下台而辭職，將堅守崗位至2027年任期結束為止。」因為他深知即使解散重選，以法國內政外交表現俱疲的情形，他也拿不到國會多數。因為總統的解散國會權，並非解決僵局的良方，一切仍以民心依歸而定。1997年席哈克貿然解散國會，換來的是他讓出政權，受五年共治束縛的苦果。2025年馬克宏若再解散國會，結局只會比2024年更差。 （相關報導： 馬克宏又爆發執政危機！總理大砍1.5兆預算遭圍剿，強推信任投票挨批「根本切腹自殺」 ｜ 更多文章 ）

況且2025年8月26日公布的一項民調顯示，72 %法國民眾，希望貝湖「拿不到國會信任票」而倒台！並且高達 69 %接受國會重新改選，更有67 %希望馬克宏辭職！.8月30日另一份民調更顯示，國民聯盟是新國會選舉的領先者，達31 %（2024年33 %，但另一更激進的右派光復黨今年有5 %，故強調主權的右派今年有 36 %）；整個左派23.5 %（2024年28 %）。最大輸家又是馬克宏執政聯盟，只有 14 %（2024年21％）。馬克宏損失的7個百分點，基本上移轉到共和黨，預估共和黨有 10.5 %（2024年 5.4 %）。仍是三方勢力皆不過半，但馬克宏聯盟會比去年更慘，而且會更仰賴共和黨。

沒人相信馬克宏「不再解散國會」的說法，因為2024年解散國會，也是他乾綱獨斷而致。既然民意希望新國會出現，各黨遂也聲稱，他們都已做好國會重新改選的準備，故絕不會放過貝湖，同時也為2026年的縣市長提前操兵。虛虛實實，各黨準備究竟如何，外人不得而知。但市長議員明年都要改選，所以各黨提前備好兵馬糧草，確有可能。

右派國民聯盟的態度，足定貝湖政府之生死，因為國民聯盟皆未參加對貝湖的八次倒閣動議，致使倒閣功敗垂成。巴尼爾、貝湖，賭的也是國民聯盟不會與左派同一陣線，不過巴尼爾賭輸了。國民聯盟實質領導人蕾朋女士，因案遭一審判決有罪，且宣告立即生效的從刑----五年之內喪失被選舉權。因此若馬克宏解散國會，蕾朋即刻喪失目前的國會議員席位，且無法參加新的國會選舉、乃至總統選舉。這就是最大變數，瑪麗娜‧蕾朋，是否真的甘心現在就損失議員席位，逼貝湖下台，而讓馬克宏再次解散國會嗎？畢竟喪失議員席次，表演舞台立刻喪失。蕾朋已聲明會投不信任票，就看她是否堅持到底，寧可犧牲自己，而為黨爭取更多議員席次，並為子弟兵巴德拉參選下屆總統鋪路。

馬克宏很可能接續任命看守政府，直至他2027年任期結束為止

目前貝湖政府的實質性質，就是一個缺乏國會多數支持，搖搖欲墜，少數政黨的聯合政府。雖無聯合政府之名，但有聯合政府之實。馬克宏—貝湖執政聯盟，必須緊拉住共和黨。雖然聯合共和黨，國會也不過半；但共和黨若沒受邀入閣，這內閣根本無法組成，共和黨就是馬克宏—貝湖溺水的最後一根稻草。

內政部長乃共和黨黨魁雷達佑，在重大國策上屢唱總統總理反調，且已表達參選2027總統。馬克宏嫡系國會議員，痛批雷達佑應辭職，但雷堅不離開；馬克宏主持國務會議（部長會議）時，還得溫言相勸雷達佑。這與馬克宏第一任期時意氣風發，嚴令部長向他效忠，快意更換內閣人選，氣勢判若雲泥。貝湖更不敢將雷達佑逐出內閣，因為雷達佑一走，內閣立時垮台。

現在不只雷達佑，連年輕的38歲「男女平權部長」（其實這位部長的名銜，比部長較次一級，但實質上仍是部長），Aurore Bergé貝潔女士，都公開呼籲總理，請總理收回「取消兩天原有的假期」的政策方針（貝湖要取消5月8日納粹德國投降日、耶穌升天節，這兩天假日），以防止信任投票案遭到否決。貝潔就是共和黨的，這是公開打總理一耳光！ （相關報導： 馬克宏又爆發執政危機！總理大砍1.5兆預算遭圍剿，強推信任投票挨批「根本切腹自殺」 ｜ 更多文章 ）

這應該是黨魁雷達佑，授意貝潔這麼說的。部長公開籲請總理，取消總理自己的政策，以防止內閣垮台；這樣，雷達佑的內政部長，就可以保住，繼續布局總統大選。部長讓總理吞回去政策，以保住部長自己的大位！第五共和從沒見過這種內閣紀律蕩然的情況，這就是缺乏國會多數的聯合內閣後果，也是內閣制的實質運作內容，總統在此已使不上力。而此一脆弱聯合內閣，正是馬克宏解散國會、強任命不掌握多數的總理而一手促成，他難辭其咎。別說總理貝湖，就連馬克宏自己，也根本號令不了雷達佑、貝潔了。總統拿跟他作對的部長，一點辦法都沒有，還得留住他們，這位總統還能做什麼事嗎？這都是馬克宏無法掌握國會多數的結果，至為顯然。

此一現象，與第四共和的脆弱聯合內閣，有不祥的類同感，也是致力匡正第四共和缺失的第五共和，第一次被後人操作到有重蹈覆轍的現象。戴高樂、德布雷地下有知，必嘆息不已。

也因缺乏國會多數支持，貝湖政府已經無法做任何長遠的、有效分配資源的國策決定，更無法做成獲得多數支持的2026年預算案。尤有進者，他是馬克宏不顧國會現狀而強行任命的總理，在總統總理都無法獲得國會多數支持的情形下，馬克宏也已無法做有效而長遠的國內外決策。此一無法做國家大政決定的馬克宏—貝湖政府，事實上已淪為看守政府，只能處理日常瑣碎事務。

馬克宏既然堅不辭職，那麼若貝湖在信任投票失敗，馬克宏就會任命新總理收拾殘局。只要國會各黨不過半的結構沒有改變，新總理仍然幹不長久。但法國政界永遠有人為總理寶座而前仆後繼，所以馬克宏不必擔心他找不到總理來當。他應該要擔心的是，這些短命總理，都只能成為一屆一屆的看守政府，編製國家運作不致停擺的日常預算，然後直到馬克宏總統任期結束為止，恐怕再也難有建樹。

然而世界在俄烏衝突之後，世局迅速朝多極世界方向，發生重大變化。法國國債利息沉重，十年期法國國債利息，比希臘還要高，須支付的每年國債利息，已超過國防預算金額；電費也還要持續再漲。馬克宏還說，為因應俄國擴張的危險，北約必須擴充軍備，因此法國國防預算將於2027年，逐步達到國內生產毛額的3.5 %（2025年為 2 %）。從而2026年要多列35億歐元，2027年則增加30億歐元的國防預算。預計2035年將達到 5 %（2025年6月北約峰會聲明）。但是貝湖提出的2026年預算大綱，是起碼減少440億歐元開支，而設若國防開支增加，其他教育、再工業化、社會安全等各項經費，就得刪減，各黨又都不贊成這樣的預算方針，故貝湖只有鋌而走險。馬克宏—貝湖政府這樣的國政預算，建設性恐有不足，真能快速反應世局嗎？

因此九月八日貝湖要求信任投票之後的法國政局，相當不樂觀，吾人摒息以待。

＊作者為巴黎第二大學法學碩士、東吳大學法律系講師 （相關報導： 馬克宏又爆發執政危機！總理大砍1.5兆預算遭圍剿，強推信任投票挨批「根本切腹自殺」 ｜ 更多文章 ）