行政院和央行近期均表態，考慮設立主權基金，相關議程也進入立法院討論。外界關注焦點，則多著重於操作原則和投資標的。
然而，這不僅是一項政策選擇，更是治理機制的關鍵重組。
主權基金並非單純的資金池建立，核心命題在於交易成本與產權界定，以及在實務上的制度演化與組織邊界問題。
一、主權基金是一場高交易成本的制度重組
市場與政府皆不是零成本的運作機制，制度安排會產生資訊搜尋、談判、決策與執行等一系列交易成本，對主權基金的設計尤為重要。
市場之所以讓位於組織，是因為內部組織可以在某些情況下降低交易成本。
反過來說，若一項政策設計未能清楚界定權責、誘因與資訊流程，所產生的制度摩擦將導致更高的治理與調控成本。
這牽涉到跨部會權限劃分、資金來源界定、決策程序與監理模式，實際上是一場涉及多邊行為人協調與制度轉型的高摩擦過程。
1. 高階決策與專業執行之間的摩擦成本
主權基金需同時結合長期戰略眼光與短期風險控制能力，若基金決策高度集中於行政機關或政治高層，容易產生政令干預、短期績效壓力，進而扭曲專業管理邏輯。
2. 跨部門協作成本
目前台灣財政部、央行、經濟部、國發會等部門，對資金動員與產業政策皆有權責，若無重新界定機關之間的合作架構與資訊流動規則，則主權基金設立可能演變為部會間協調失靈的新源頭。
3. 社會信任成本與民主監督設計
在政黨高度競爭的制度環境下，任何大型資金調度皆可能被視為政治資源的延伸。若缺乏明確監督制度與資訊揭露機制，主權基金將面臨社會不信任帶來的成本隱性攀升。
新加坡早期政府投資事務由單一單位主導，直到1981年成立GIC（Government of Singapore Investment Corporation）處理外匯存底資產，淡馬錫保留策略性國營企業投資，解決政府內部投資與財政部門間的決策摩擦與資訊不對稱問題。
兩者皆有獨立董事會與總理授權監督機制，這種雙軌分工體制並非自始清晰，而是在早期操作摩擦後演化而來，透過明確的公司治理、授權與監督機制，降低內部協調成本。
2007年設立的中國投資公司CIC（China Investment Corporation）初期面臨政治導向與財務導向不一致問題。早年投資美國黑石（Blackstone）失利即引發官僚間互踢皮球，導致投資流程日益保守、缺乏專業決策授權。
CIC後來分拆為「母公司＋海外投資子公司」結構，才建立市場化操作機制。
二、產權界定不清將削弱治理與問責
明確界定資產的使用權、收益權與處分權，是達成效率與問責的前提。
主權基金若未清楚劃定其產權主體，究竟屬於央行、財政部、行政院，抑或是委外專責機構，將導致角色混淆，資源配置將陷入效率低落與責任不明的困境。在主權基金議題中，產權不清是當前最大結構性風險，沒有之一。
台灣的外匯存底法律上歸中央銀行所有，若將其移轉為主權基金資金來源，需先釐清央行資產的治理邊界、責任劃分與潛在財務風險承擔者，否則將產生法律與政策灰色地帶。
若基金由行政機關主導投資決策，實際財務損益卻歸整體政府財政負擔，則將出現「控制權與承擔責任不一致」的產權扭曲現象，進一步損害基金的長期治理穩定性。
挪威主權基金GPFG（Norwegian Government Pension Fund Global）的資金由財政部擁有，實際操作由央行的資產管理子公司NBIM（Norges Bank Investment Management）執行，且明訂不干涉貨幣政策，並向國會提交年度報告。
這種「所有權—操作權—監督權」三分體制，保障了央行的貨幣政策獨立性，同時確保基金運作透明且可被問責。
韓國投資公司KIC（Korea Investment Corporation）成立於2005年，雖為政府設立，其資金主要來自央行與國民年金委託操作，未擁有完整資產產權，法源與治理模糊。
這使其在推動策略性投資（如半導體、AI）時，受限於央行避險與保守投資指令，難以主動介入科技與產業佈局，無法扮演新產業推手角色。
三、制度誘因設計：從短期操作到長期價值創造
制度設計的本質是建立合適的誘因機制，促使行為人按照既定目標行動。
主權基金若無法清楚劃定其目標功能（例如：是否具財政穩定功能？是否為產業策略工具？），將在執行過程中出現行為分歧、內部衝突與資源錯配。
基金管理團隊應建立與長期績效掛鉤的薪酬機制，避免過度追求短期報酬或政策績效指標而犧牲風險控管。
必須在「防止政治干預」與「接受民主監督」之間找到制度平衡點，例如設立獨立理事會、國會定期聽證制度，以及社會參與式透明報告機制。
是要成為全球資產配置者？還是戰略性產業投資者？或同時兼具？雙軌功能若未界定清楚，將導致資源配置錯置與執行策略衝突。
案例：阿布達比的Mubadala與策略導向明確對照
Mubadala投資公司，即是一個具備清晰策略導向的例子，明確扮演阿聯酋國內經濟多元化的推手角色。
其任務不僅在於資產增值，更聚焦於航太、新能源、製藥與半導體等高潛力產業，並多與國際龍頭企業合資，在地建立生產與研發據點。
Mubadala的誘因機制設計亦具參考價值：投資團隊績效不僅與財務報酬連動，也與技術轉移比率、產業貢獻度等非財務指標掛鉤，由董事會定期檢討並調整策略方向。
科威特投資局KIA（Kuwait Investment Authority）為1953年全球最早成立的主權基金，由於受國會強烈干預與獨立治理薄弱，其投資長期集中於固定收益與不動產領域，專注保守投資，錯失科技與新興市場布局機會。
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四、政策建議：以制度為本的主權基金設計路徑
以漸進演化觀點來看，採取低成本的實驗機制比一次建構完備機構來得可行，這種做法在公共投資機構改革中已有多國實例。
台灣若欲設立主權基金，在立法層面應優先處理以下幾個制度前提。
明訂基金設立法源、資產來源、管理機關及其監督程序，防止未來因政黨更替而出現制度反覆。
可考慮將現行國發基金或創新基金轉型為「準主權基金」試點，引入專業治理與風控機制，驗證其制度可行性與市場信任基礎。
除了財務報酬，也應納入創新帶動力、就業貢獻、科技主權強化等非財務性評估指標，避免基金僅淪為「大而無用」的資本池。
智利未立即成立龐大主權基金組織，而是以其銅礦稅收設立經濟社會穩定基金與退休儲備基金，由財政部透過委託外部資產管理公司操作，累積治理經驗與操作信任。
此種「不建基金先建制度」的策略，讓智利在不擴大公共機構規模的前提下，仍能實現長期財政穩定與資產保值。
案例：日本的GPIF改革為公共資金市場化的轉型樣板
日本政府年金投資基金GPIF（Government Pension Investment Fund）原本為被動管理型的公共資金池，主要投資於國債與定存等低風險資產。
自2014年起，GPIF啟動治理架構改革，引入獨立董事與績效薪酬制度，並調整資產配置，實現股票與債券各占約50%的均衡配置。
這一從公部門向市場靠攏的過程，揭示了制度改革所需的成本與必要的權力讓渡歷程，即便在政治環境保守、官僚體系僵化的條件下，仍可透過制度創新實現漸進改革。
五、結語：主權基金不是錢的問題，而是制度的挑戰
台灣的確不缺資金，更擁有相對完善的科技與產業基礎。然而，制度才是真正的瓶頸所在。
主權基金設立的關鍵不在於「該不該做」，而在於「如何以制度設計，降低交易成本、釐清產權歸屬、建立誘因一致性」。
＊作者曾任策略顧問、時事評論員和發言人，現為全職交易者
