美國的中國政策必須調整！布魯金斯研究院發布重磅報告，提出5項關鍵政策建議

近年華府與北京最大的共識可能就是：美中／中美關係沒有最壞、只有更壞。雙方對於問題的性質與解決之道欠缺共識，各自的國內政治趨勢讓改善關係成了遙不可及。儘管如此，美中關係太過重要，惡化不能成為唯一選項，對立不能成為唯一觀點。華府／北京還是可以發展出更能持久、更具建設性、符合美國／中國利益的美中關係。

美國頂級智庫布魯金斯研究院（The Brookings Institution）3位學者何瑞恩（Ryan Hass）、派翠西亞・金（Patricia M. Kim）與貝德（Jeffrey A. Bader）日前發表重磅報告《美國對中國政策調整之道》（A Course Correction in America’s China Policy），對華府決策階層提出5項步驟建議，讓美國在面對中國時更能夠保護與促進自身利益；並且希望中國的智庫也能夠見賢思齊，對大肆破壞雙邊關係的北京當局提供建言。

3位學者一以貫之的主張則是：美國的中國政策必須對自身的長期國家利益、中國與這些利益的關係念茲在茲。未來數十年間，中國在世界舞台上將發揮相當大的力量，可以為善也可以為惡。華府若能採行更為利益導向的作法，將讓美國的夥伴更有信心：美國的中國政策具備一致連貫的理念，不僅是對中國的一舉一動作出反應，不僅是進行美國國內的政治炒作。

3位學者首先分析美中關係的問題、今昔對照、關係框架、目標。然後提出5項建議：強化美國未來數十年的科技優勢、讓中國所處環境更符合美國利益、建立更能持久、更具建設性的美中關係、拒絕以中國議題進行政治炒作、從更多層面降低風險。摘譯如下：

一、問題（The problem）

當前美中關係狀況惡劣，能減緩惡化速度、降低下行風險就已難能可貴。雙方都知道全面衝突將是兩敗俱傷，但似乎都無法改絃易轍，發展出更具建設性的關係；而且雙方近期的所作所為，也完全不顧長遠的國家利益。

這種作法會產生連鎖效應。首先，美國的全球夥伴越來越質疑這種作法是否長久、是否明智，對美國的信心將因此動搖；其次，對於氣候變遷、疾病大流行危機、核武擴散等全球性挑戰，這種作法將解決方案越推越遠；第三，這種作法破壞了維繫國際安全、商品與服務自由流動的規則與規範；第四，這種作法限縮了美中控管緊張關係、防範衝突爆發的外交空間。

美中關係壞到谷底，雙方各有一套論述。華府認為，北京在過去10年日趨躁進強勢：對內踐踏公民人權，對外企圖讓國際環境更能配合中國的威權治理，違反普世價值，修正主義野心表露無遺。

北京則認為美國像個家道中落的焦慮強權：內部分歧裂解，發展停滯；國際地位滑落，因此企圖壓制中國崛起。華府將全球事務套上「民主與威權之爭」的框架，適足以證明它的目標是要削弱中國共產黨在中國的領導地位，剝奪其合法性，在區域與全球孤立中國。 （相關報導： 閻紀宇專欄：拉丁美洲政壇不死鳥——巴西回鍋「新總統」魯拉 ｜ 更多文章 ）

美中外交關係如今完全淪入「行動與反制（action-reaction）」的動態，兩國領導人都抱持「挨一拳就要還一掌」的心態，因此有行動就有反制，有侮辱就有反嗆。

隨著兩國關係的言詞與政治熱度不斷上升，基本考量也被置之度外：美國目前的作法能夠增進長期國家利益嗎？能夠提升美國人民的健康、安全與福祉嗎？能夠讓世界更穩定嗎？是否有助於獲取全球性挑戰的解方？這幾個問題的答案恐怕都是否定。美國的政策必須改變，才能維護國家利益。

二、今昔對照（Putting this moment in context）

我們很容易認定中國對美國的挑戰是獨一無二、史無前例。在某些層面，這些挑戰的確是新興現象：自二戰落幕以來，中國的整體國力從未如此逼近美國；中國企盼成為科技、軍事與經濟強權的野心，比以往更為彰顯；中國人民解放軍能夠以新的方式威脅美軍；中國內部的政治壓迫與人權侵犯變本加厲。

然而美中關係至少曾經兩度墜入谷底。中共建政初期，美中之間沒有外交關係、沒有貿易關係、幾乎沒有人與人的連結。隨著全世界在冷戰期間分割為不同集團，美中關係也充斥著意識型態的對立。韓戰（Korean War）期間，美中相互廝殺，造成慘重傷亡。不到20年後的1970年代初期，美中言歸於好，共同應對蘇聯的威脅，也體認到兩大強權沒有理由不建立溝通管道。

來到1980年代晚期，政治人物與政策專家開始質疑營造美中關係的真正目的，認為兩國在文化、政治與意識型態上天差地遠，終究難以共處。1989年6月天安門廣場大屠殺之後，只有16%的美國人對中國抱持好感，抱持反感者則高達78%。大屠殺之外，冷戰終結則是雙方持續疏離的深層結構因素，突顯了兩國儘管經濟關係日益緊密，但在價值、原則與意識型態上仍有巨大差異。共同敵人（蘇聯）消失之後，兩國一直難以找到新的基礎來重建雙邊關係。

美中關係過去與今日的谷底，有一些可以類比之處。美國民眾對中國的觀感再度大幅惡化；政治人物與政策專家再度質疑美中價值與利益落差太大，增進關係將徒勞無功；中國以高壓手段控制新疆與香港社會，讓美國許多人士主張中國應該被國際社會究責，而非接納。儘管如此，尼克森（Richard Nixon）總統1967年的警告，今天仍然適用：中國太大了，不能讓它處於憤怒的孤立狀態，滋長它的妄想、咀嚼它的仇恨、威脅它的鄰國。

三、關係框架（Framework of the relationship）

拜登（Joe Biden）將美中關係界定為「競爭」或者「激烈競爭（severe competition）」，加上一些說明與注腳，就成為今日美中關係的框架。美國公眾、菁英與國會都接納這種體系競爭（systems competition）的理念，國會也因此通過法案，為未來10年的美中競爭投入數千億美元。

然而，推進美國利益需要更廣泛的框架，一味強調對立，將忽略其他重要的美國外交利益：美中雙邊的共同利益、美中共享的全球利益與責任、避免軍事衝突的重責大任。 （相關報導： 閻紀宇專欄：拉丁美洲政壇不死鳥——巴西回鍋「新總統」魯拉 ｜ 更多文章 ）

在雙邊共同利益方面，美中的商品與服務貿易在2021年來到7188億美元，而且持續成長，對兩國製造業供應鏈而言不可或缺。中國仍然是許多美國企業重要的成長市場。雙邊貿易能夠平抑美國的消費品價格，挹注美國快速上升的國債。當然，中國不公平貿易作法衍生的嚴重問題，美國必須積極處理。

人員的流通同等重要。美國的科學研究、醫學研究與創新、人工智能（AI）發展、大學先進科學、技術、工程和數學（STEM）訓練都非常倚重亞裔——尤其是華裔——的參與。少了這群人，美國科技的進展與全球領導地位將遭到重挫。

在全球多邊領域，美中也有眾多共同利益：氣候變遷、新冠肺炎帶出的疾病大流行議題、俄羅斯入侵烏克蘭顛覆全球經濟……在這些領域，美中都有利益、責任與道德義務，而且彼此互補多於衝突。

最後，避免競爭惡化為衝突。美中必須對軍事行動達成理解，限制新興科技的軍事用途，推動軍備管制。當前兩國正深深陷入戰略僵局，也就是所謂的「相互保證毀滅（mutually assured destruction，MAD）」。除非面臨人類滅絕危機，很難想像美中誰向誰投降。我們也不可能期望美中誰對誰強行施加自身意志。美中各自的國家認同，不會容許自己淪為對方的附庸。一旦雙方歧異只能以衝突來解決，美中兩國與全世界都將大難臨頭。

四、目標（The objective）

美國的利益有賴於經得起考驗的美中關係：控管無可避免的競爭，防範衝突或戰爭。這樣的關係能夠增進美國的健全與繁榮。美中兩國的政治與經濟框架不同，全球願景也針鋒相對，因此目前不必期待華府與北京發展出密切關係。美國從清晰透徹的現實主義出發，目標應該是在有利於美國利益與價值的前提下，與中國共處。

為了實現此一目標，美國必須一方面與中國共處，一方面保持整體國力的優勢。經得起考驗的共處需要一種相互容忍的平衡（mutually tolerable equilibrium），美中都應該調整自身態勢。核心挑戰不在於容許對方的存在，而在於相互衝突的國家野心與治理觀念。這項挑戰不會消失，但是必須控管。

美國想要保持國力優勢，就必須持續做為創新的領航者，並且讓人民有更大的機會來發揮潛能。美國在這些領域越是成功，在國際體系就越有影響力。美國如果能夠持續主導攸關國際商業、國際爭議和平解決的規則、規範與體制，將符合自身的利益。

5項建議

1. 強化美國未來數十年的科技優勢（Cement U.S. technological leadership for the coming decades）

科技的率先突破將為國家帶來經濟與軍事的優勢，影響國際體系對其國力的觀感。新興科技（例如AI、次世代通訊、潔淨能源、半導體、生物科技、量子運算）發展與運用的領先國家將能夠發揮影響力，掌握制定規則、國家安全應用的優勢。職是之故，科技競爭將是未來數十年美中競爭的核心。 （相關報導： 閻紀宇專欄：拉丁美洲政壇不死鳥——巴西回鍋「新總統」魯拉 ｜ 更多文章 ）

美國必須以大手筆投資來推進全國性的改革，加速以這些新興科技為中心的革新。近來幾項旨在強化美國創新的立法如《晶片法》（CHIPS Act）、《降低通貨膨脹法》（ Inflation Reduction Act）如果有效施行，將帶來重大變化。針對半導體與其製造工具加強出口管制，也會有所助益。但是如果管制範圍太廣，或者只由美國單方面推動，反而可能削弱美國未來的競爭力。一概阻絕中國的研究者與創新者到美國深造、工作也沒有好處，對美國的科技文化與成就而言，頂尖的中國學生與專業人員不可或缺。

2. 讓中國所處環境更符合美國利益（Establish a more favorable environment around China for American interests）

拜登政府宣示其中國政策目標為「無意改變中國，而是要塑造中國運作的戰略環境」。然而如果沒有配合積極的貿易政策，美國這項目標將只是空口白話。

拜登政府已開始在亞洲與歐洲地區研擬科技標準，但是還沒有針對如何擴大基於規則、市場導向的全球貿易提出明確的計畫；在這方面，《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP）與《跨大西洋貿易及投資夥伴協議》（TTIP）都是不可或缺的憑藉。

美國必須為其企業拓展商機。然而當前是自1978年以來，美國首度不再為自家企業尋求擴大其中國市場。不僅對中國如此，美國現行貿易政策的特質正是如此。然而，不為美國企業開拓海外市場，恐怕會削弱美國在世界舞台的影響力。畢竟，經濟實力是國力的基礎。

在未來數十年，亞洲與開發中國家將是全球經濟成長的主力，如果美國無法協助自家企業在這些地區打開商機，面對各個積極尋求商機的競爭國家將屈居下風。中國最近完成加入《區域全面經濟夥伴協定》（RCEP），並申請加入CPTPP；此外，北京也在各個開發中國家積極尋求市場開放。

如果美國真的想塑造中國所處的環境，就必須讓中國領導人面對更明確的選擇。美國必須發揮政治意志，恢復自身在全球貿易的領導地位。華府如果能夠對貿易議題採取主動攻勢，將迫使中國領導人做抉擇：推行改革以爭取進入CPTPP之類的貿易團體；或者維持國家導向的經濟模式，代價是放棄商機、經濟表現下滑。

3. 建立更能持久、更具建設性的美中關係（Build a more durable and productive relationship with China）

與過往幾個時期相比，當今美中顯然沒有多大興趣建立新的合作機制，來應對迫切的挑戰。世人看不到類似建立亞太經濟合作（APEC）論壇與20國集團（G-20）、納入中國的努力，只看到美國推動四方安全對話（Quad）、印太經濟架構（IPEF）以及其他雙邊或迷你多邊（minilateral）的倡議；中國則投入金磚國家（BRICS）以及上海合作組織（SCO）等以北京為中心的區域性組織。

固然，美國必須與盟邦以及夥伴緊密合作，來影響北京的選擇。但是美國也必須與北京建立經得起考驗、具建設性的關係。忽略任何一種作法，都不利於保護美國的利益。

過去50年來美中之間問題的有效控管，都要歸功於雙方能夠建立真正關係的官員。這種關係讓雙方得以理解彼此的要求與限制，以及官員奉命推動的國家利益。然而如今，美中之間在最高領導人以下，高層官員並沒有貨真價實、可以運作的關係。美國前國務卿舒茲（George Shultz）曾以「園藝」來形容優質的外交工作：用心培養人脈，就算彼此關係緊張、缺乏交集、難以期望工作成果，也要這麼做。 （相關報導： 閻紀宇專欄：拉丁美洲政壇不死鳥——巴西回鍋「新總統」魯拉 ｜ 更多文章 ）

雖然美國領導人必須堅定、明確、一致地批判中國爭議性的行為，但還是可以認可中國近幾十年來的經濟、科技與基礎設施成就（例如高鐵、扶貧），這麼做並不等於為中共背書，而且會受到中國民眾歡迎。中國內部局勢的穩定符合美國的利益，華府應該表明它樂見一個更加繁榮、鬥性較低、尊重人權、協助應對全球挑戰的的中國。

這些作法或許無法改變中國領導人對美國的負面思維，但是可以削弱中國的內部宣傳能力：以對抗美國敵意來做為行動的藉口。同時還可以限縮中國領導人對民眾醜化美國的空間。中國往往將美中關係問題完全歸咎於美方，這些作法也有助於在國際社會上削弱中國的說法。

4. 拒絕以中國議題進行政治炒作（Resist political point-scoring on China）

在美國，面對中國的強勢行動，政治誘因會讓在野黨做出比執政黨更強烈的譴責，批評行政當局對反制中國惡劣行為做得不夠。畢竟在野黨不必執行外交政策，也不必對政策結果負任何責任。

然而總統不應屈從於這種攻擊——試圖比在野黨表現得更鷹派、以無限上綱反對中國來換取在野黨的善意合作。柯林頓（Bill Clinton）與川普（ Donald Trump）都曾利用中國事務來進行政治炒作，但其政策在國內、國外都未能收效。雖然美國民意對中國的觀感普遍負面，但中國議題通常並不是影響選民選擇的主要因素。美國的政策制定者不該追隨政治風向，而應制定用心正當、合情合理的政策，相信真正能評斷其結果的不是眼前的民意，而是歷史。

5. 從更多層面降低風險（Expand the lens on risk reduction）

目前美中建立「護欄（guardrails）」的努力陷入僵局，原地踏步。原因在於雙方目的南轅北轍。美國期望針對美軍與解放軍近距離運作建立行為規則，來增進運作安全；但中國反對，認為這樣會妨害他們提升戰略安全。中國試圖盡可能將美軍推離其周邊區域，以建立更多的防禦縱深，自然不會容許美軍在其周邊區域擁有更安全的運作空間。

美國決策者與其一再撞牆，不如將焦點轉移至冷戰高峰期間，美國與蘇聯領導人推動的降低風險倡議：軍備管制協定；加強管制大規模殺傷性武器（WMD）使用、部署與存放以及WMD相關物資的國際協議；外太空合作。中國不會照單全收，但是當年美國與蘇聯在劍拔弩張的時期，仍然願意採取行動以降低風險。

美中決策者還應該針對雙方都認為有問題的新領域，優先設法降低彼此的風險。例如以網路攻擊威脅對方的關鍵基礎設施；在戰場部署AI自動化武器系統，且對使用不設限制。以後者而言，美中應該達成一項協議：所有核武發射指揮系統都只能由人類控制，不得使用AI系統。

對於台灣議題，華府與北京也必須找出降溫的作法。雙方可以先達成共識：台灣議題並不是一部直接通往戰爭的升降機，而是一個各方行為相互影響的動態議題；40多年來維持台灣海峽和平的現狀有其問題，但還是比任何可用的選項來得好，過去如此，現在依然如此。

結語

戰略的目的在於推進國家的目標，美國現行的美中關係政策無法做到。 （相關報導： 閻紀宇專欄：拉丁美洲政壇不死鳥——巴西回鍋「新總統」魯拉 ｜ 更多文章 ）

想要維護與增進美國的利益，就必須擴大美中關係的框架，超越缺乏彈性的競爭框架。上述5項政策調整建議，會讓美國的中國政策更能夠增進美國人民的安全、繁榮與健康。有些人會主張對中國採取更強硬或者更妥協的立場，有些人會將美中關係惡化完全歸咎中國，因此解決問題也是北京的責任。這些都是值得辯論的問題。美中關係實在太過重要，不能完全交到北京手中，也不能任憑兩國的政治風向擺布。