大型國企改革成為貪腐溫床:《出賣中國》選摘(2)

2017-07-05 05:50

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習近平在2012年以來的反貪腐運動中幾乎沒有觸及到中共主要家族的錢權利益。(AP)

習近平在2012年以來的反貪腐運動中幾乎沒有觸及到中共主要家族的錢權利益。(AP)

「滋生腐敗的土壤存在」—習近平,2013年11月9日

不必引用制度主義的理論,也可以了解為何某些政治和經濟環境特別容易滋生腐敗,也就是習近平所比喻的「土壤」。要了解中國權貴資本主義的起源,就一定要追溯到後天安門時代某些關鍵性的制度變革,特別是影響到財產權以及地方官員人事權的那些變化。證據顯示,在下放國有資產控制權的同時卻沒有明確界定所有權,就創造出菁英勾結起來掠奪的絕佳環境。而當幹部管理權下放,地方官員完全掌握人事權之後,產權改革和行政權下放這兩個因素就交相作用,進一步促成了對國有資產的掠奪,而這正是權貴資本主義在中國興起的源頭。…

國企所有權的演變

在整個改革開放年代,國企資產私有化的最特殊之處就是雖然從來沒有正式的私有化計畫,但許多國企資產還是漸進而不為人知的落入私人手中。在整個1980年代,中共黨內對於私有化的意識型態鬥爭非常激烈,政府根本不敢提出國企資產私有化的想法。產權改革被限定在某些特區才能實施,實驗對象也只限小型國企。一直要到1990年代初,中共才敢對國企資產提出一些溫和的處理方案。

第一份暗示性的文件是1991年11月出台(推出)的《國有資產評估管理辦法》。這個辦法間接允許國有資產可以出售和轉移給非國家實體。在鄧小平於1992年春南巡之後,這種隱蔽式的私有化進程加快了步伐。1992年7月,國務院制定了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。該條例除了給國企幹部更多經營自主權之外,還允許國企資產可以出租、抵押和出售。國企幹部也可以收購別的公司。一份針對該時期的國企幹部的調查顯示,在改革之後,這些幹部得以用新成立的股份制公司處份資產。

鄧小平
在鄧小平於1992年春南巡之後,隱蔽式的私有化進程加快了步伐。(維基百科)

1993年11月,中共十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹干問題的決定》,明確指出小型國企可以出租,也可以改成股份制公司或出售給集體或個人。這份文件是中共中央第一次肯定國企資產可以私有化。在這份文件通過之後,各省市政府也制定和通過了處理國企資產的法規。

在1990年代中,國企私有化一般都和破產國企改制有關。在改制的過程中,中國政府實驗性地允許出售這些企業的資產給私人。1994年10月,國務院發出《關於在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》,正式允許出售國企資產。這份通知的重點在於安置破產國企的下崗員工,出售或處份資產的所得要優先安罝置員工。這份通知的另一個重點是,破產國企可以採取改組企業管理層、改變企業資產經營形式、引導企業組織結構調整等措施。雖然文件沒有說明何謂「改組」和「調整」,但這些用語通常是指出租、外包和部份私有化。

到了1990年代末,由於國企的財政狀況持續惡化,中國政府採取了比較激烈的改革。新戰略的重點是把中小型國企私有化,同時優先補助大型國企。這個戰略叫「抓大放小」,體現在第十五屆四中全會於1999年9月通過的《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》。這份文件強調國有企業是國民經濟的支柱,要把大型國有企業改造為具有競爭力的企業。最激進的部分是要透過競爭把中小型國企留強汰弱,以改組、聯合、兼併、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式,放開搞活國有小企業。文件只提到出售小企業是搞活的方法之一,但實際上是認可了各地方政府已普遍展開的處理虧損小企業的作法。

中國引發有關國企改革的指導意見,鋼鐵業、石油業等國企將發展混合所有制改革。(BBC中文網)
在整個改革開放年代,國企資產私有化的最特殊之處就是雖然從來沒有正式的私有化計畫,但許多國企資產還是漸進而不為人知的落入私人手中。(BBC中文網)

對地方政府來說,快速處理掉虧損小企業的資產有很多好處。除了減少地方財政負擔,更可以讓有關係的生意人和官員本身用低價取得國企資產。在這個過程中,國企資產的價值普遍被低估,而破產國企拖欠的稅款和銀行貸款也都沒有清償,因為不管是買方或地方政府都不想承擔這些債務。由於情況太嚴重,國家經貿委、財政部和中國人民銀行不得不在1999年2月發出共同文件《關於出售國有小型企業中若干問題意見的通知》來控制私有化的進程。文件批評了「一些地方違反黨的十五大精神,把出售國有小型企業作為改革的主要形式甚至唯一形式」,「出現了一些不規範行為,導致國有資產流失、銀行債務和拖欠稅款懸空、職工合法權益受到損害」。但就和中央所有政策一樣,這還是無法阻止小型國企出售的問題。在十五屆四中全會通過《決定》之後,地方政府很快就把這些小型國企用低價賣掉了。就連能賺錢的國企也都被拿去賣。

中國政府在2000年代初進一步下放處理國企資產的審批權,地方有權自行處理地方國企的資產。根據國有資產監督管理委員會(下稱國資會)發出並由國務院在2003年11月通過的《關於規範國有企業改制工作的意見》,在私有化過程中出現了許多不規範的現象,造成國有資產流失。為了控制這個過程,國資會提出對審批過程的新規定。根據新規定,國有企業可以採取重組、聯合、兼併、租賃、承包經營、合資、轉讓國有產權和股份等多種形式轉型為非國有企業,但必須經過多個政府單位審批(例如地方財政局、勞動局和地方政府主管國企資產的單位)。此外,被重組的國企資產要核實評估,也要由具備資格的會計師事務所進行審計。向非國有投資者轉讓國有產權的,由直接持有該國有產權的單位聘請資產評估事務所評估。企業的專利權、非專利技術、商標權、商譽等無形資產必須納入評估範圍。最大的突破是允許國企的管理層把國企資產賣給私人,但管理層不得自買自賣。

國資會於2005年再發出《關於進一步規範國有企業改制工作的實施意見》,提出更嚴格的私有化管理規則。這份文件特別要求想改制的國企必須提出改制的目的和必要性,詳細說明改制後企業的股權結構、法人治理結構、資產和負債狀況及員工安置計畫,也必須明確提出如何保護國企的金融資產及清償債務,。並特別規定出售土地和礦權必須遵守相關法律的規定。

與土地和天然資源的產權改革相較,國企改革可說是走在兩個極端。一方面,中小型國企的私有化是在沒有明確法律授權的情況下進行的,因為中國唯一有權立法的全國人大並沒有通過任何法律允許出售國有資產。在這個轉型過程中,尋租者和權貴者是一次性就低價奪取了國有資產。由於各部會發出的暫行規定都很模糊且有漏洞可鑽(雖然都由國務院通過),負責公司清算的國企幹部和地方官員就能上下其手。這些規定對關鍵程序少有規範,其實是是刻意讓地方官員和國企幹部去搞私有化。雖然這些規定一再強調私有化不能造成國有資產流失,卻從來沒有訂定詳細的實行程序。這些模糊的規定只是把審批權分散到許多政府單位手中,這就導致菁英之間必須勾結。

另一個極端是大型國企仍屬國家所有(或全民所有),第四章將會看到裏頭根深柢固的勾結腐敗。中共努力要讓這些龐然巨獸更具競爭力,甚至給了國企高幹搞貪污腐敗的大權,但依然沒有起色。這種結果並不令人驚訝。中國的大型國企改革是在沒有明確界定所有權的情況下放鬆對國有資產的控制,而這正是讓內部人上下其手的絕佳溫床。

《出賣中國:權貴資本主義的起源與共產黨政權的潰敗》書封。(八旗文化提供)
《出賣中國:權貴資本主義的起源與共產黨政權的潰敗》書封。(八旗文化提供)

*作者裴敏欣為美籍華人,政治學家,專長是中國政治經濟、中美關係及開發中國家的民主化,目前擔任美國加州克萊蒙特·麥肯納學院(Claremont McKenna College)政府學教授、凱克國際戰略研究中心(Keck Center for International and Strategic Studies)主任。本文選自作者新著《出賣中國:權貴資本主義的起源與共產黨政權的潰敗》(八旗文化)。

 

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