蘇南觀點:除了口罩是公私協力外,BOT、OT也要紓困嗎?

2020-04-01 06:40

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口罩政策是此波疫情期間最佳公私協力的例子,筆者認為政府還須制訂政策協助其他產業紓困,渡過難關。(資料照,健保快易通app)

口罩政策是此波疫情期間最佳公私協力的例子,筆者認為政府還須制訂政策協助其他產業紓困,渡過難關。(資料照,健保快易通app)

公私協力可以抵抗COVID-19造成的市場不景氣嗎?新冠病毒肺炎疫情爆發後,國軍(含後指部)就開始支援民間工廠生產口罩,也是一種公私協力(Public Private Partnerships, PPP);使台灣的口罩產量在3個月內,平均日產量由188萬片提升至1000萬片,排名全球第二,成為國際借鏡亮點。韓國媒體《韓聯社》於2月下旬說,台灣以健保卡領取口罩,「可供韓國借鏡」!英國媒體《經濟學人》於3/27日說:「台灣防疫成功」!

如何兼顧防疫與經濟?目前服務業、觀光業、旅遊業、夜市攤販等,甚至有些服務業、製造業都發生營運困難?!日前央行下修全年經濟成長率至1.92%;國發會也說,只能盡全力保2%!經濟部也訂定《對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法》。防疫經濟大家一起來,需要政府與民間企業合作哦~

促參案的BOT(Build-Operate-Transfer,興建-營運-移轉)、OT(Operate-Transfer,營運-移轉)及ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer,整建-營運-移轉)等可以值得紓困嗎?上月25日開始施行的《制定嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第9條規定,受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療(事)機構及相關從業人員,得由目的事業主管機關予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。而對於機構之認定、紓困、補貼、補償、振興措施的項目、基準、金額及其他相關事項辦法,由各中央目的事業主管機關擬訂,報行政院核定。

 促參案的解約比率偏高?包括大鵬灣BOT案、故宮南院BOT案等都是近期內所被注意的解約案。數據會說話!截至去年10月止,促參案件共約1700件、民間投資金額約1兆6104億元。但已有191件提前解約(去年7月止),占已簽約案件數的11.24%;終止契約案件的總額高達1491.94億元。其中觀光遊憩設施之解約金額達251億元;解約件數最多的是文教設施的47件;農業設施之解約率高達42%;社會福利設施的解約金額占簽約金額的46% (統計期間:91年~108年7月,立法院預算中心)。促參案件提前解約後,主辦機關可以收回經營,否則恐會發生資產「閒置」情形?但營運服務績效會比原來的民間機構好嗎?

台灣高鐵列車。(盧逸峰攝)
台灣高鐵是台灣公私協力BOT案中最成功且知名的一例。(資料照,盧逸峰攝)

促參案可以紓困嗎?山也BOT,海也BOT?大巨蛋等BOT案,或給國人帶來「不同意見」?但大部分的促參案,係基於政府財政不足下,由民間提供資金做公共建設,再藉由後續的營運收入來回收原來的建設投資經費。如今與我們生活相隨的台灣高鐵就是採BOT方式興辦的。可以說,促參案係本於政府為了提升公共服務水準,加速社會經濟發展,而與民間合作的公共建設(促參法第1條),對於產業發展及人民就業非無助益?或多或少會有一定的「公益性」!

受疫情影響,投資促參案的廠商難免也受影響,發生營運量下降等,使得原來財務計畫中,希望以營運收入來「回收」當初投資成本不如預期?加上營運所需的人力、維護等成本,又要繳土地租金、權利金等給政府。賠本生意沒人做?倘廠商無力繼續經營,或許會有「解約風險」?政府該紓困嗎?倘若廠商解約,主辦機關可以接手嗎?或成為「燙手山芋」?

如何紓困促參案?因應疫情影響,主辦機關得依個案實情及投資契約約定,研議土地租金、權利金之分期、緩繳或減收等事宜(台財促字第10925505920號函)。即財政部已通函提醒主辦BOT、OT、ROT等的機關,基於PPP的夥伴關係,得研議、協助廠商申辦紓困及振興措施。而在研議完成前,主辦機關得基於民事債權人地位,依民事法准予廠商「分期」、「緩繳」或「減免」已經到期的土地租金或權利金。

疫情衝擊有「不可抗力」或「除外情事」之適用嗎?廠商要繳多少土地租金、權利金?《促參法》第12條規定,應依投資契約約定辦理。筆者認為,如今爆發COVID-19造成市場不景氣,那是一種原來投資契約訂定時所未能預見的「不可抗力」或「除外情事」;所以財政部行政函釋說,主辦機關得減免或緩繳土地租金、權利金,協助營運困難的廠商渡過財務難關。筆者建議,主辦機關「依法行政」的途徑有兩種:

1.投資契約「已有」約定-倘若契約中,已訂有主辦機關可以隨「經濟變動」或有「情事變更」而檢討契約條款時,就是訂有「定期檢討機制」時;則雙方可以辦理「契約變更」,依照契約中的「不可抗力」與「除外情事」等條款,主辦機關與廠商雙方研議:土地租金或權利金的分期、緩繳或減收等事宜。

2.投資契約「未有」約定-則可透過主辦機關與廠商雙方「協商」的方式解決,若雙方無法達成共識,應依投資契約約定之爭議處理條款(Dispute Resolution)或相關法律程序處理。

筆者認為,雖然投資契約中通常有約定,爭議處理程序為:協商→協調→仲裁→訴訟。但疫情當前,倘若尋法院訴訟之三級三審解決爭議,動輒需約4、5年,可能曠日廢時?或許廠商已經倒閉了!員工也失業了?建議公務人員,何妨依據財政部的行政函釋,「主動通知」廠商前來研議是否需要紓困?才是符合「公私協力共同抗疫振興經濟」的政策落實!

臺北市如何做? 3/25日的臺北市疫情指揮中心第16次會議確定,於今年3至5月間,對促參案的承租市有房地、設定地上權者,全面減租50%;後續將視疫情狀況再延長。惟,承租人或使用人應切結將市府減收租金回饋予實際使用人,市府將適時抽查使用情形。

臺中市如何做?市府於3/2日祭出「紓困3箭」,在符合契約前提下,讓BOT、OT 及ROT等促參案廠商所須繳之租金、權利金,可以延緩半年繳納等措施。適用對象包括各局處委託經營場館、台中世貿中心及台中國際展覽館等;例如帝國製糖廠、臺中市眷村文物館、臺灣民俗文物館、歷史建築臺中放送局、市定古蹟摘星山莊、臺中市役所、臺中刑務所演武場等超過50家業者。以緩解廠商的資金壓力,降低業者的生意成本與資金周轉壓力,共渡難關!惟,中市府對上述之租金、權利金,除可延緩繳納外,是否也如同北市府有減免方案?

筆者認為:

(1)就法律經濟而言,政府是促參投資契約的「最優風險承擔」者,主辦機關得視個案「主動通知」廠商辦理紓困措施。

(2)對於營運量的下滑,要請廠商提出財務報表,依契約中的「情事變更」、「不可抗力」與「除外情事」等條款,雙方研議是否有減免租金或權利金的空間?

(3)若契約中沒有規定,得依財政部函釋辦理促參案紓困措施,以振興經濟。

(4)台北市政府及台中市政府的作法是否有值得其他有需要辦理機關來參考?

(5)促參案提前解約比率甚高,後續追蹤管考機制是否健全?

(6)促參案件提前解約後,恐發生資產閒置情形,建議要進行個案分析,供日後檢討回饋!

*作者為國立雲林科技大學營建系教授,中正大學法學博士/交通大學土木工程博士/中國政法大學法學博士

 

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