揭仲專欄:該正視參謀總長的職權問題

2020-01-10 05:50

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沈一鳴(右)的犧牲,讓國內注意到參謀總長的職權是否應再檢討。(AP)

沈一鳴(右)的犧牲,讓國內注意到參謀總長的職權是否應再檢討。(AP)

一月二日上午,國軍一架UH-60M黑鷹直升機在新北、宜蘭交界處山區不幸失事,造成包括參謀總長沈一鳴上將在內多達八人死亡、五人受傷的慘劇。

參謀總長難做滿兩年

由於沈上將在軍旅生涯中的表現備受肯定,又是我國自行憲以來,第一位在視察部隊過程中殉職的參謀總長,不僅國軍上下為之震動,也引發國人極大的關注與惋惜;眾多與此次意外相關的消息,也持續占據不少媒體版面。

而在相關報導中,有部分其實觸及了目前國軍參謀總長的職權,在法律與制度方面所存在的問題。

首先是總統蔡英文在三日裁示,將殉職的沈總長由二級上將追晉為一級上將。這是因為在二○一三年《參謀本部組織法》正式實施後,承平時期參謀總長的編階,由先前的四星一級上將降編為三星二級上將;但新法開始實施後不久,參謀總長很難做滿任期的問題立即浮現。

因為《陸海空軍軍官士官服役條例》第六條,明訂二級上將「服現役最大年齡」為六十四歲;而國軍參謀總長乙職,被視為是現役軍人的最高職位,絕大多數是由曾任軍種司令的現階二級上將接任。

此一慣例,加上國軍對中高階軍官晉階的條件限制,導致新制下的參謀總長往往連一任兩年都做不滿。例如在新制實施後,首位獲任命的嚴明上將,離屆齡退役只剩十一個月(實際擔任七個月);從嚴明到沈一鳴共六位參謀總長中,除李喜明上將外,其他均不滿兩年,邱國正上將更僅有五個月。

此次不幸殉職的沈一鳴上將,是在一九年七月一日接任,若無此次意外,到二一年的四月也將屆齡退役,無法做滿兩年。

黑鷹直升機在烏來山區墜毀,釀成參謀總長沈一鳴等8人罹難、5人受傷慘劇。(宜蘭縣消防局提供)
黑鷹直升機在烏來山區墜毀,釀成參謀總長沈一鳴等8人罹難、5人受傷慘劇。(宜蘭縣消防局提供)

不只是部長的軍令幕僚長

若參謀總長僅是部分媒體在報導中所說的「部長的軍令幕僚長」,影響或許還沒那麼大。但依照《國防法》、《國防部組織法》和《國防部參謀本部組織法》,參謀本部為三軍聯合作戰指揮機構,參謀總長則依國防部長的命令,指揮「編配之機關、作戰部隊」,為戰時三軍聯合作戰的司令官。

因此,參謀總長同時具備「部長的軍令幕僚長」、「軍隊之腦」與「戰時聯合作戰司令官」等三重身分,與美國參謀首長聯席會議主席僅具前兩種身分,不直接指揮作戰有差異。

若參謀總長無法久任其職成為常態,勢將對國軍戰略計畫的設計與修訂,以及戰時擔任聯合作戰司令官等職能,造成不利的影響。

當國家進入戰爭狀態,參謀總長將承總統與部長之命,擔任聯合作戰司令官;參謀本部也將按照「平戰轉換」機制,成為聯合作戰指揮中心。但此機制在狀況發生時,能否迅速轉換,並妥善負起聯合作戰指揮的職能,不無疑問。

第一,我國平時並無常設的聯合作戰司令部,參謀本部在戰時若要轉換為聯合作戰指揮中心,是以既有人員為核心,再納編國防部與軍種司令部的參謀軍官。但此種臨戰時才開設、平時缺少聯合運作演練的設計,能否在未來若共軍侵台、預警時間將大幅縮短的情況下,讓聯合作戰司令部的運作迅速上軌道,有待商榷。

相形之下,共軍新成立的五大戰區聯合作戰指揮中心,值班人員大部分是領有合格受訓簽證、類似美軍「聯合專業軍官」的人員,與我國衡山指揮所內平時值班之軍官幕僚,部分是由參謀本部與國防部相關業務人員「輪流」前往值班的做法不同。

要保障擔任聯合職務軍官的晉升

第二,參謀總長雖為戰時的聯合作戰指揮官,但預定交由總長指揮的聯合作戰部隊,在承平時期的高階人事、重大武器採購與預算編列等,主要還是由軍種司令部主導,總長和參謀本部只有建議權與部分的審核權,使總長在承平時期無法按作戰計畫,有效整合協調責任範圍內的作戰資源。

此一缺失,若加上總長往往連基本任期都做不滿,影響將更為嚴重。

第三,國軍並未如同美軍,有「聯合專業軍官」、「關鍵性聯合職位」和保障擔任聯合職務軍官晉升等設計,使軍官多半將能否回到所屬軍種任職,當成晉升的主要途徑,比較不願意長期擔任聯合職務。相形之下,共軍在此波軍事改革中,可能仿效美國,採取在晉升或占缺時,優先保障擔任過聯合職務的參謀軍官。

因此,國軍除應修法解決總長無法久任的問題,也應考慮於參謀本部下增設聯合作戰司令部,並由一位副總長專職擔任司令,率領若干專職的聯合職務參謀軍官常駐衡指所。除擔任戰備值班的核心,也協助規畫聯合作戰相關事宜;戰時則成為總長指揮聯合作戰的參謀長,確保參謀本部在臨戰前能迅速轉換。

同時,國內也應引進美軍「聯合專業軍官」等設計,保障擔任聯合職務軍官的發展,提升國軍聯合作戰指揮效能。

*本文原刊新新聞第1714期。授權轉載。

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