觀點投書:英國脫歐歷程中的北愛爾蘭問題

2019-10-27 06:10

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愛爾蘭與北愛爾蘭邊境使否設立「實體邊界」,一直是英國脫歐最大爭點。(AP)

愛爾蘭與北愛爾蘭邊境使否設立「實體邊界」,一直是英國脫歐最大爭點。(AP)

對北愛爾蘭邊界的承諾

英國於2016年6月23日公投決定脫離歐盟至今已三年多,但歐盟會籍像一件緊身衣,怎麼脫也脫不下來。

就像台灣人吵到海枯石爛也沒有結果的統獨爭議,英國人對於脫歐這整件工程該如何進行也完全沒有共識。留歐派陣營的人當然不想脫歐,脫歐派人士則有的主張軟脫歐,有的主張硬脫歐,有的覺得應該離開「單一市場(Single Market)」但留在「關稅同盟(Custom Union)」,有的覺得應該留在「關稅同盟」但離開「單一市場」,有的則認為要走就走得乾淨徹底,什麼會籍都不要。(註:「關稅同盟」與「單一市場」的差別:在關稅同盟裡,服務及物品的進出口都是零關稅的,但關稅同盟的成員國不得獨自與聯盟以外的國家談判關稅的問題或簽署自由貿易協定。在單一市場裡,會員國間的「物品(goods)」、「服務(services)」、「資本(capital)」及「人(people)」均可自由流通,單一市場的成員國必須嚴格遵守上述這四大項目的自由流通原則。)

英國自己關起門來沒有共識,在與歐盟談判的初始階段,雙方對於英國該如何脫歐其實也沒有多大共識。唯一讓各方都欣然同意的原則只有:英國脫歐之後,北愛爾蘭(英國的一部份)和愛爾蘭共和國之間的邊界,將是英國與歐盟之間唯一的陸地邊界,對此邊界,各方將致力於維持其開放的狀態,並確保其不會變成「硬邊界(hard border)」。

愛爾蘭總理瓦拉德卡10月中前往英國,商討英國脫歐後的北愛爾蘭邊界問題。(AP)
愛爾蘭總理瓦拉德卡10月中前往英國,商討英國脫歐後的北愛爾蘭邊界問題。(AP)

為何不要「硬邊界」?

所謂的硬邊界,就是在邊境上設置實體的移民及關稅的檢查措施。這有什麼大不了?為何在英國的脫歐談判中,英方、愛爾蘭政府及歐盟都如此竭力避免硬邊界的出現?

各方政治人物掛在嘴邊的簡易說法是,因為「硬邊界」違背了「好星期五協定(the Good Friday Agreement)」的精神,將危及北愛爾蘭的和平進程。

的確,又稱為貝爾法斯協定(the Belfast Agreement)的好星期五協定,是各方公認最能確保北愛爾蘭和平的基石。它於1998年經北愛爾蘭及愛爾蘭公投通過,為北愛爾蘭、愛爾蘭共和國與大不列顛島(包括英格蘭、蘇格蘭和威爾斯)的三角關係提供了和平及合作的架構。

然而,好星期五協定並未明文禁止在英、愛交界上設立「硬邊界」或進行一般的關稅檢查。英、愛雙方及歐盟之所以不要「硬邊界」,是因為他們著實害怕北愛爾蘭那陰暗的歷史幽魂會死灰復燃。他們還記得北愛爾蘭那段血腥暴力的時期(亦即所謂的「麻煩(the Troubles)」),北愛與愛爾蘭邊界上佈滿了戒備森嚴的警察局、查哨站及軍營,那些駐點時常遭受愛爾蘭共和軍的恐怖攻擊。是好星期五協定讓英方逐步撤除這些邊境上的部署,將英、愛邊界「去軍事化」。也是好星期五協定讓北愛爾蘭覺得自己是英國的一部份,但同時也是愛爾蘭的一部份。好不容易才讓北愛爾蘭的聯合派(例如:親英國的民主聯合黨)及共和派(例如親愛爾蘭的新芬黨)勢力達成微妙的平衡,如果哪天北愛爾蘭邊界上重新出現一些安全查核的硬體設施,難保親愛爾蘭的異議份子不會憤而攻擊它們。就算不發動暴力攻擊,一向主張北愛爾蘭與愛爾蘭統一的新芬黨(Sinn Fein)也已揚言硬邊界將致使他們推動與愛爾蘭統一的公投。

更重要的是,自好星期五協定施行至今,北愛爾蘭及愛爾蘭均在政治、經濟、社會融合及安全等面向受益於開放的邊界。面對相對穩定的現狀與極度恐怖的過去,當然還是不要輕易更動現狀比較好吧。

英國首相強森(Boris Johnson)力推的無協議脫歐,在北愛爾蘭遭到強烈反對(AP)
英國首相強森(Boris Johnson)力推的無協議脫歐,在北愛爾蘭遭到強烈反對(AP)

兩大版本的脫歐協議以不同的方式避免硬邊界

然而,不要硬邊界的共識說來簡單,要化成各方都能接受的具體協議卻是難於登天。

英國前首相梅伊(Theresa May)於去年與歐盟達成的脫歐協議,是以「安全網(backstop)」的方式來確保北愛與愛爾蘭之間不會出現任何的硬邊界,也就是說,在英國與歐盟尚未就未來貿易關係達成協定之前,英國全體(包括北愛爾蘭)將留在歐盟的關稅領域裡,且英國的各項法規將與歐盟緊密地趨近。

反對此安排的人士擔憂,此「安全網」將令英國「永遠」困在歐盟的關稅領域裡,而無法自由地與歐盟之外的國家簽署貿易協定。因為安全網的爭議過大,梅伊版的脫歐協議已遭英國國會三度否決,梅伊首相也因此辭職下台。

英國現任首相強森(Boris Johnson)於今年七月接任後便積極說服歐盟重啟談判,並於十月十七日對外宣佈與歐盟達成脫歐協議。強森版協議和梅伊版協議的差別在於:

一、移除「安全網」的安排,讓英國全體(包括北愛爾蘭)得以於2020年底過渡階段結束後,脫離歐盟的關稅同盟。

二、2020年底過渡階段結束後,北愛爾蘭將在農業及工業產品等項目繼續遵守歐盟的法規,但北愛爾蘭議會得四年一次地投票決定是否維持這樣的安排。

三、因為規範的差異性,北愛爾蘭和大不列顛島之間將出現所謂的「關稅邊界(custom border)」,北愛爾蘭和愛爾蘭共和國之間也會有關稅邊界,但因為關稅檢查可以用行政及科技的方式在邊界之外的地點進行,所以可以勉強說是「沒有硬邊界」。

換句話說,在2020年底之後,英國(包括北愛爾蘭)將離開歐盟的關稅同盟,但英倫三島(英格蘭、蘇格蘭及威爾斯)不再受限於歐盟法規的同時,北愛爾蘭還得在諸多產品項目上繼續遵守單一市場的相關規範。

英國首相強森堅持否決《退出協議》中的北愛爾蘭邊境保障條約,甚至不惜「無協議脫歐」。(AP)
英國首相強森先前堅持否決《退出協議》中的北愛爾蘭邊境保障條約,甚至不惜「無協議脫歐」。(AP)

北愛爾蘭問題還是沒有解決?

對於強森版的協議,英國的最大反對黨工黨認為,它無法保障英國人民既有的權益,故比梅伊版協議更糟。主張英國取消脫歐的自民黨國會議員更是不可能投票支持該協議。與英國保守黨政府具有聯盟關係的北愛爾蘭民主聯合黨(Democratic Unionist Party,以下簡稱DUP)也已公開表示,此協議將拉大北愛爾蘭與英國的距離,故DUP的十位國會議員將對此投反對票。目前國會席次遠遠不過半的保守黨少數政府在失去DUP的支持之後,要讓該協議在國會通過,將有一定的難度。

原本排定於10月19日將該協議交付英國國會表決,但國會當天卻臨時通過一個延後表決的修正案,並要求強森首相寫信請求歐盟延長脫歐的期限。

在我執筆撰擬這些文字的同時(10/20),強森已對歐盟遞出三封信,一邊乖乖地依法請求歐盟延長英國脫歐的期限,一邊又附帶說明其實他本人一點都不希望延長。當英國的政治人物在國會殿堂上忙於計算並醞釀著第二次公投或提前國會大選的可能,英國社會的上上下下也因為對脫歐與否毫無共識而吵到最高點。英國脫歐歷程中的不確定性早已對英國的經濟造成了可觀的傷害,但更大且更長遠的代價可能是一片極度撕裂且永難癒合的社會紋理。

弔詭的是,北愛爾蘭問題在英國脫歐公投辯論中幾乎鮮少被提及,然而現在卻成為脫歐談判中最難處理的一環。許多大不列顛島上的脫歐派民眾根本不關心北愛爾蘭的和平進程,但哪天北愛人民受夠了自己被邊緣化的命運,也許一個公投,就決定脫離英國了。

*作者畢業於台大社會學研究所,曾從事外交工作長達10年。長年旅居英國。去年搬遷至美國。

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