謝英士觀點:森林、永續、法律原則

2019-09-09 06:20

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亞馬遜森林大火肆虐突破過去六年的紀錄。(AP)

亞馬遜森林大火肆虐突破過去六年的紀錄。(AP)

森林有無規範性的永續?

藍色地球裡的綠地是如此珍貴,孕育了人類與萬物的生命,從過去到未來,不曾改變。

這就是森林的永續,在人類對海洋還懵懂無知的階段,森林已經跟人類休息與共,同存同容。

儘管對於何謂森林?定義不一,但聚集在一地的多數樹木,經過長年累月的生長,可能是數十年、數百年、甚至數千年之後,形成了生態網絡,蓄積了木質,涵泳了水土,滋長了生命,形塑了文化,於是,「森林」有了多重意義,具備多重價值。

聯合國環境與發展會議於1987年發表布蘭特夫人報告以來,所謂「既滿足當代的需求,也不損及未來世代的需要」的『永續原則』就廣受批評,因為人們不清楚這個原則的實際運用及內容。隨著科學與觀念的日益進步,這個報告所指稱的永續發展,逐漸有了生態意涵。換言之,永續發展的前提就是承認地球生態系統的脆弱性,認知自然資源的有限性,從而逐漸從一種倫理意義的概念,演變成為決策的依據,甚至成為法律的原則之一。

如果至此就認為永續原則已經是一個內容明確的概念那可是大大的誤解。

聯合國雖通過2030永續發展目標,卻不具拘束力,只能以軟法的型態,鼓勵各國循序漸進。據統計,安理會近十年來,有近20%決議與永續發展相關,相信未來這個比例只會更高。以台灣為例,憲法本文與增修條文都不曾出現過「永續」、「永續發展」的字眼;環境基本法提到永續發展的地方有十個,且在行政院成立國家永續發展委員會,設定諸多指標,但具體的永續發展概念是否落實?是否具有「規範性意義」?均有疑問。

森林作為永續的第一步

森林的歷史久遠,但森林科學的興起是自十八世紀的德國開始。1804年,森林學者Hartig就曾如此描述「永續」:每個森林管理者都必須時時評估森林生長,最大可能限度的利用森林,但同時要讓未來世代至少有如同當代的利益。可謂是真知灼見!

森林成為永續場域的代表性自然資源,是防衛未來世代有限資源的第一科學。永續利用成為森林管理的在地信仰,是森林管理的主要原則之一。所謂森林永續,指的就是完成對後代的義務,並穩定社群,每個世代都應該儘量維持其資源的程度,並使其質量不減。森林的永續是人類的最基本需求,可以說就是生命本身的永續。

歷代的森林管理者都將永續列為森林的核心原則,致力於思考其精確的意義以及概念上可操作的定義。(殖民意圖與天災人禍除外)

但說到「什麼是森林的永續」?答案可能很不一樣,主要是以「森林跟人」的關係來決定。不同的永續定義,也在一定程度影響森林治(管)理的作法。因此,對於森林的「規範性解釋」概念會出現一些歧異,影響規範之效果。比如說,也許有時候、有些階段所稱的永續,是指「對人有價值的永續」,依照美國1960年的「多用途永續產量法」(Multiple-Use Sustained Yield Act),共有五個標準可資參考:樹木、捕魚與野生動植物、戶外休閒、畜牧、流域保護等;法案所說的永續產量是指,不管是從產物或服務的角度,在達成高產能目標的情況下,也不損害土地的生產力。這個從「供給方」提出的定義於今思之可能也有所不妥。例如,除了蓄積之外,森林的生物多樣性以及減緩氣候變遷功能都有賴更完整的森林生態系統。森林管理的「典範轉移」從單純對人類有利的觀點,轉移到生物多樣性的長期維持,以及森林生態系統的功能整合,包括若干特定的或獨特的生態系統的維繫,應該是合理且可理解的。

從上個世紀的30年代開始,社會面向的森林永續在美國變得比較突出,例如,考量與森林鄰近的社區,包括原住民族群、森林相關的工作與產業,適度的從林木蓄積角度轉移到森林有關的人類社會系統的永續。美國農業部林務局於1948年就將社區穩定列為森林管理的明確目標。

儘管如此,在商業性的森林需求與管理下,社區穩定的永續以及生態系統的永續常遭到侵害,矛盾日增,社區林業於焉興起。亦即,如果在地社區不能融入森林管理經營的系統,除了效益變差之外,也達不到永續的目的。但要如何促進參與?增加信諾?在法律與政策上給予更明確的權利保障?合理的賦予社區管理森林的責任?又有千差萬別的作法。

森林永續不是光說不練

森林永續即使有再多的差異性,但各式各樣的努力不曾中斷。這個概念一直引導著森林經營者走向一個自己認為合適的模式,但不斷的修正的過程。

森林永續的概念演進多元且分歧,依據時間與空間,地理與氣候特性,在地經濟與社會屬性等而有所不同,因此,迄今為止無法有一個普遍統合的解釋,並據以運作的脈絡。在分歧的解釋下,所謂森林永續可能包括如下的一些要素,但不代表是具體的結論:森林要能確保生態系統的健康、美麗與生物多樣性的產量;森林管理與利用要「砍一棵至少種一棵(視情況而定)」;森林密度是否符合經濟;森林是否有一定的材積;公私有林伐林,是否足以供給社區穩定的就業;林業經營是否可以緩和木材價格的波動等等;

在此情境下,森林相關的科學涉及層面太過複雜,牽涉的社會條件不一,始終無法形成一個有助決策的操作定義。於是,「人為空間」就成為一個重要影響因素。

舉例言之,即使無法對於「存活率」給予明確的、統一的定義,至少一個「正常的生長年齡」加上「一定的尺寸」的定義內容,也是應該且合理必要的。在這樣的「認知與實際管理」下,「規制」才會產生應該具備的意義,並持續精進。同樣的,講到「永續產量」,也要區分很多不同的狀況,對老林有一種作法;對「砍與種」的分配比例也是有一定的範圍與框架,但富有彈性,更不是只有從材積或輪伐的時間考量而已,還要注重造林的技術與方法,例如,老林的更新就要更加講究。

以歐洲來講,目前是想辦法讓第一代、第二代的森林如何轉型成更富生態差異性的森林;許多退化的土地都是這樣的新理念的適用地。美國更從1930年代就善用公有林作為私有林的產量調節,並兼顧社區的平等分配。在熱帶地區的社區林業則要注意以社區所需為限,而不是一味追求產量,造成失衡;但知易行難,從供給角度很難確保穩定,對長期照顧的成本而言,也是一大考驗。除了樹幹的材積利用外,其他殘枝與樹葉的處理在很多地方也都是一大難題。

今年7月,多場森林大火在西伯利亞肆虐數日,俄羅斯境內4處宣布緊急狀態。(AP)
今年7月,多場森林大火在西伯利亞肆虐數日,俄羅斯境內4宣布緊急狀態。(AP)

永續森林的多義性與規範的關係

上述永續森林的具體操作如此歧異,以致所謂永續林業管理實無「一套標準作業」的答案!土地平均利用的類型;生態服務維持;森林大小、範圍、條件與管理企圖與執行品質;森林韌性與生態完整;最小的外部干擾與生態健康能力;權利角度的考量等等;這麼多不同的因素考量都會影響規範的方式與內容;迄今也還沒有一套「固定」的模式可資檢測與運用。

官方很難介入制定永續林業的規範,反而激勵了民間自行推出驗證標準,推動永續林業的認證,例如國際熱帶林業組織(International Tropical Timber Organization, ITTO)、森林管理委員會(Forest Stewardship Council, FSC),台灣也在此潮流趨勢下,即將推出自己的修正版永續林業認證標準。永續林業的認證標準主要是從兩個層面切入:政策與林業實務。林業專家承認,即使有了認證標準,但迄今為止仍無一套共通的準則可以作為客觀判斷的完整依據,只能是「比較意義」的「準客觀而已」。而哪個專家來協助判斷,又常常是「政治問題」。例如,各國的政治、經濟、文化、社會條件不同,森林生態完整的程度、商業林木的產量、依賴林業的社區需求等等標準都會有所調整。在規範永續林業時,概念上應該承認生態系統的限制與受到人類影響的森林本身所隱含的社會問題的重要性;也必須認知森林的價值與社會機制的連結關係;

認真對待並挖掘森林的生態限制與社會動能是未來永續林業要雙重兼顧的。

在永續的規範裡,實際操作非常重要

作為永續第一義的森林,其永續內涵隨著時間與空間而交互演替,這一代、這個方法的永續,不一定會成為下一代、另一個方法認可的永續。無可諱言的,森林的永續在生態價值之外,愈來愈重視社會價值的連結,而正是社會價值之變化蘊含了政治判斷,必須在生態與社會之間調整,不能完全依賴科學。未出生的一代尚無機會對話溝通,但以符合其永續需求的社會價值為指引,依舊是森林永續的重要原則。因此,對永續的理解與實踐,不得不與具體操作並聯觀察。以森林之特性看待永續,基於森林生態之維繫與利害關係社群的互動演變,是不是可以得出關於永續的規範不可能是「一式到位」的?而是必然「適應調整」的?準此,『規範』之意涵就不會只是「強制」或是「固定」的,而是一種治理的淬煉,加上符合具體需求的現場運作,熟而習之,逐漸形成具有約束力的規則,既維生態(哪怕是最低的生態),也維社會所需(適度的需要)。簡言之,永續原則也者,就是要從「做中學」、「做中求」,認知當前的森林利用方法在生態上可能還不完整,可能有害於後代,同時適當滿足當代社會的需求,在兩者之間理性調整,這樣的過程既有行政與司法上的程序意義,也有資源運用與永續發展的實質內涵,是具有規範性價值的法律原則。

*作者為台灣國際法學會理事長、環境品質文教基金會董事長。本專欄由台灣國際法學會與中華民國國際法學會共同合作。人

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