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汪浩觀點:中華民國為什麼退出聯合國?

據說,蔣介石晚年常盯著巨大的地球儀。

據說,蔣介石晚年常盯著巨大的地球儀。

據「風傳媒」報道,外交部長李大維於2016年8月17日會晤長期推動入聯的「台灣聯合國協進會」成員,聽取民間聲音。雖然民調顯示有8成以上臺灣民眾認為政府應積極爭取入聯,但李大維在6月已公開表明,今年不申請加入聯合國。考量國際局勢,外交部對聯大期間的作為已有所規劃,原則上不申請也不推動入聯,僅私下鼓勵民間發聲,並請友邦在會中發言,讓國際社會「不要忘了台灣。」臺灣要重返聯合國,恐怕先得搞清楚45年前中華民國為什麼會退出。

1971年10月25日,中華民國被迫退出它參與創立的聯合國。45年來,大多數臺灣民眾認為這是蔣介石實行「漢賊不兩立」政策所造成的。其實,歷史真相並非如此。1970-1971年間,蔣介石已經清楚認知美國政策趨勢在變,臺灣沒有辦法遏阻美國改善與中華人民共和國關係。對此,蔣介石試圖改變中華民國國家戰略,逐漸在心理上和戰略上接受「兩個中國」的現實。可惜這種轉變來的太晚和太慢。1971年夏秋,他為了確保中華民國留在聯合國,對美國一再退讓和遷就。蔣介石公開聲稱「漢賊不兩立」,這既是他對內維持法統的工具,也是他對美交涉的一種策略。但他更是一個現實主義領導人,他懂得在關鍵時刻退讓,妥協。美國國務院事後總結時盛贊中華民國在推動聯合國「雙重代表權」過程中所表現的「非凡的靈活性」。可惜,臺灣歷史學家們卻沒給蔣介石這一表現應有的評價。

1971年的雙十國慶的蔣氏伉儷,十五天後,中華民國退出聯合國。
1971年的雙十國慶的蔣氏伉儷,十五天後,中華民國退出聯合國。

1960年代,阿爾巴尼亞等國持續提出由中華人民共和國取代中華民國在聯合國代表中國的提案,即著名的阿案,臺灣稱為「排我納匪案」。該案強調中國代表權的實質是中國的一個新政府替代一個舊政府,而不是一個新國家入會的問題。1961年美國提出所謂的「重要問題案」,把中華人民共和國加入聯合國作為必須經過聯大三分之二多數贊成才能決定的「重要問題」,阻止中國進入聯合國。美國與中華民國聯手對「排我納匪案」正面迎擊,直到1969年11月,都能以相當優勢獲勝。

1969年12月8日蔣介石聽取美國中央情報局關於中國導彈發展現狀報告。他思考中國發展導彈的影響後認為:「匪中程導彈至此程度,不僅對我軍事戰略與方針應重新變更,而且對我外交政策亦有重新考慮與決策,必須待其大陸內亂或匪俄戰爭至相當程度,方能採取行動。… 故此時只有忍辱負重,沉機觀變耳。」瞭解中國導彈現況後,他重新思考軍事戰略與外交政策。逐漸地,蔣介石把臺灣的國防戰略從反攻大陸的進攻戰略調整為保衛臺灣的防守戰略。在心態上,他也開始接受「兩個中國」的外交前景。1969年12月27日,蔣在日記上寫下「美對聯合國讓共匪之參加政策,希望能誠意與我事先說明,我決不使美國為難。」1970年6月30日,蔣介石考慮中國如果進入聯合國,「為愛護我手創之聯合國,永保我在聯合國固有之權利,故不退出,但不出席會議,決不與叛徒並立一堂,保持我正義不屈之立場為主旨。」由此可見,如果尼克森能與蔣充分溝通的話,蔣這時已願意接受聯合國內的「兩個中國」安排。

1970年11月,第25屆聯合國大會上,「排我納匪案」首次獲多數支持,51票贊成,49票反對,25票棄權,但未達重要問題案所需的三分之二多數而未通過。11月22日,尼克森在聯大投票後指示季辛吉,要他以非常機密、不讓可能洩密者知情的方式,研究對「紅色中國」進入聯合國問題的因應對策。

中華民國台灣聯合國後,隔年六月,行政院長蔣經國在立法院提出施政報告,說明我外交政策及期勉公務員建立廉能政府。(來源:走過經國歲月官網)
中華民國台灣聯合國後,隔年六月,行政院長蔣經國在立法院提出施政報告,說明我外交政策及期勉公務員建立廉能政府。(來源:走過經國歲月官網)

1970年12月之後十個月,蔣介石於日記中的態度搖擺不定,他不斷在聯合國「去留」天秤兩端猶豫。但是,蔣在決策高層內部講話時是非常理性和講究策略的。1970年12月16日,蔣介石主持國家安全會議,指示外交部要深入研究有關聯合國大會及安理會的各種規定,注意「議會戰術」的技巧運用。他還強調「立國之道操之在我則存,操之在人則亡」。要盡最大的努力,維護在聯合國合法地位,但也要作退出聯合國的最壞打算。12月31日,蔣介石主持外交會談。面對眾大使,他指出,不能輕言放棄聯合國席位,而應審慎考慮後再為決定。他不反對對第三案予以研究,但必須注意確保安理會常任理事國席位。蔣就此為外交策略定了調。

根據這次外交會談確定的策略,在此後近半年中,臺灣外交官與美日兩國外交官分別在臺北、東京及華府等地舉行多次會商。在歷次會商中,臺方強調對「一個中國,兩個代表權」的「雙重代表權」方案,因與反對「兩個中國」之基本立場相悖,中華民國自不能接受。但是,倘該方案在策略運用上有助於擊敗「排我納匪案」,則可同意就其內容及運用技術與美日兩國開誠相商。但在任何情形下,該項方案決不容損及中華民國在聯合國安理會之地位,否則決非臺方所能容忍。

1971年3月25日,尼克森主持國家安全會議專門討論聯合國中國代表權問題。季辛吉強調如果採取「雙重代表權」模式,美國不可避免的要遇上安理會席次的歸屬和「臺灣地位」問題。尼克森認為蔣不會退出聯合國,「他們會叫鬧,但那是做給內部看的;最後他們還是會順從美國政策。」尼克森對蔣介石的判斷是正確的。尼克森當時「確信」臺灣不會被趕出聯合國,北京也不會來參加聯大。

1971年4月23日,蔣介石接見尼克森密使墨菲,墨菲說,美國構想是用「雙重代表權案」取代「重要問題案」。新模式將宣示會籍普遍化原則,接著便指明「中國」有「雙重代表權」,但不說明何者是「中國」的唯一代表,因這個問題需要兩個中國自行解決。至於蔣介石最關心的如何安排安理會席次問題,墨菲坦言新的建議將會使「中華民國保留安理會席次」。墨菲的回應明顯已超出白宮的訓令和授權。蔣警告墨菲,如果美國提出新方案,必須保持中華民國在聯大及安理會的席次,因為這兩者「不可分割」。如果中華民國安理會席次被剝奪,那他別無選擇,只有「寧為玉碎,毋為瓦全」。

可是,當時尼克森和蔣介石都沒想到的是,就在蔣墨會談3天後,4月26日,周恩來給尼克森發來了秘信,中美秘密溝通突破,使美國與臺灣磋商變成無關緊要。尼克森頓時心思大變。他與季辛吉轉而認為「雙重代表權」的作法,對美國尋求與中國關係正常化的總目標是有反作用的。若採取「兩個中國」政策,既得罪中華民國,也得罪中華人民共和國,雙方都不會接受。這個問題的最終結果只能一個入會、一個退出,不可能兩者都在聯合國。

周恩來會季辛吉。(網路圖片)
周恩來會季辛吉。(網路圖片)

季辛吉於1971年7月9日秘密抵達北京,季辛吉告訴周恩來,美國對中國代表權的新立場,同意中華人民共和國通過獲得簡單多數的方式加入聯合國,而且中國可以獲得安理會常任理事國席位,但是,排除中華民國需要聯大三分之二多數通過。美國對中國代表權的政策發生重大轉折,當時美國還未就該方案正式與臺灣溝通,季辛吉卻先向中國透露了底牌。季辛吉說:「我們還沒有宣佈這個政策。為了表達我們的善意,總統希望在我們實施之前,由我先和您討論此事。」季辛吉進一步解釋,這只是一個階段性過程。周恩來並不領情「不認為重新恢復我們在聯合國的席位是個緊迫的事情。我們已經等了21年了,我們也就這麼過來了。」季辛吉回應,只要中國加入聯合國,那麼,獲得三分之二票驅逐臺灣,就只是時間問題;關鍵在於美中兩國都對這一安排心知肚明,達成默契,耐心等待。7月11日,季辛吉臨行前,周恩來對於季所提出的新方案明確表示:「我們將反對這個方案,因為那意味著『兩個中國』。」季辛吉辯稱:「『一中一臺』是臨時性的提法。」周恩來回應:「臺灣也將反對它,同時,反對的聲音將會來自四面八方。」季辛吉舉手投降,他承認這將是結束這個問題的很好的方法。1971年7月11日,臺灣在聯合國的命運在北京就已經鐵板定釘了,只不過蔣介石和臺灣的外交官還不知道。但是,周恩來和季辛吉當時都沒料到,經過反復溝通,到9月中,蔣介石竟然同意了美國的這一新方案。

1971年8月2日,美國國務卿羅吉斯正式發表了《關於中國在聯合國的代表權問題的聲明》,表示美國歡迎北京加入聯合國,但臺北不應被驅逐。蔣介石對美國支持中共進入聯合國,擬以靜制動坐觀其變,「今日混亂世界是非不明,利害倒置,廉恥道義,利義掃地為尼丑者,吾人只有以靜制動、以正克邪,坐觀其變也。」此時, 蔣已默認了美國這一實質是「兩個中國」的方案。9月8日,美國駐臺大使馬康衛通知外交部長周書楷,經與盟國磋商,美國決定遵照多數意見,修正雙重代表權案,直接表明安理會席次應給中華人民共和國。周書楷在9月10日向馬康衛提出正式回覆,對美國決定「特別感到遺憾」,重申美國提出「雙重代表權案」時,中華民國必須公開聲明強力反對。但周書楷非常保密地告訴馬康衛,9月9日全天會議中,決策高層有一場激烈辯論。強硬派熱切地主張堅守原則,即使失敗了,也在所不惜。然而,國際派似乎佔了上風,說服蔣介石做出「痛苦」決定,不輕言退出聯合國,但華府不能期待蔣再多做讓步。周書楷所言顯示蔣介石仍然彈性及務實。周表示如果雙重代表權案通過的差距極微,中華民國政府在幕後可能積極運作爭取支持。羅吉斯向尼克森進言:「臺北已經好不容易才走到這一步,發展出更務實的外交政策,遠比許多人預測更進一步。」

尼克森在9月16日公開宣佈美國支持中華人民共和國加入聯合國,並取得安理會席次,同時,美國反對驅除中華民國,美國將盡力達成這個目標。蔣介石認為尼克森說要設法保持中華民國在聯合國的席次很虛偽,尼克森是「卑劣個性的小人」,使他「病胃痛全發也」。9月下旬,接連數日,蔣介石對是否留在聯合國再次陷入長考。其實蔣還在猶豫,不到萬不得已,他並不想退出聯合國。

尼克森在10月初多次告訴羅吉斯,聯合國問題由國務院領導因應,因為他正處理與北京的關係,不宜太直接介入,否則反像是在玩花樣對付北京。經過盟國間磋商,10月1日,美國宣佈以「修正的重要問題案」為優先,争取聯合國大會半數同意,排除中華民國須聯大三分之二會員同意;然後再通過「複雜的雙重代表權案」,將安理會席位給中華人民共和國。臺灣代表團同意這一戰術,只要能保住中華民國的聯大席位,蔣介石願默認中華人民共和國取得安理會席位。

1971年,中華人民共和國取代中華民國,取得聯合國席次代表權。(新華網)
1971年,中華人民共和國取代中華民國,取得聯合國席次代表權。(新華網)

10月4日下午,羅吉斯正式在聯大發言支持中國入聯合國取得安理會席位,同時他反對排除臺灣「此舉為惟一切合廿年來所存在現實情況之公平辦法,使全體中國人都在本組織有代表。」此時,尼克森與季辛吉卻再次衝擊臺灣在聯合國的奮斗。白宮在10月4日下午宣佈,季辛吉將於10月20日飛抵北京,安排尼克森的訪問。這個動作等於明白向全世界宣告美國的意向何在。當時,羅吉斯剛在聯大發言支持中華民國。周書楷於10月5日上午獲悉季辛吉將再度訪問北京後震驚萬分,同日下午4時緊急約見羅吉斯,要求取消季辛吉北京之行。羅吉斯說服不了尼克森,就只好對周書楷敷衍了事。錢復回憶這段往事,認為任何人聽到這段談話,一定會同意羅是言不由衷,而羅所保證的此行對代表權案不會有任何影響,事後證明完全相反。錢復說「羅卿的說詞若不是確證他被排斥在美國決策核心之外,就是他蓄意做極不高明的欺騙。」

1971年10月20日至25日,季辛吉的二度訪問北京對聯合國中國代表權的表決結果,有決定性影響。季辛吉在北京請周恩來注意尼克森並未公開聲明支持美國在聯合國的提案。季辛吉辯解,如果聯合國今年排除臺灣,會引起美國輿情波動,親臺灣勢力會與其他勢力結合,對尼克森與中國交往的政策不利,他寧可今年能以雙重代表權案處理。他向周恩來解釋,美方原來考慮走「兩個中國」方式,指出任何政府對一個地區行使管轄權者,都應該在聯合國有代表權。這就把臺灣置於和兩個德國、兩個韓國的同等地位。現在美國模式只說一個中國,但實際上有兩個政府。周恩來說,美國的「雙重代表權案」,北京反而容易應付,通過了,北京仍拒絕入會,「回家睡覺」。他擔心的是阿案,因為這個決議案不能列入有關臺灣地位的條款,如果通過,臺灣地位仍未解決。周恩來是有遠見的,阿案並沒有在聯合國確認臺灣的國際法地位,因為阿案根本沒有提到臺灣屬於中華人民共和國。周恩來告訴季辛吉,對中國來說,「我們肯定不會放棄臺灣,或者接受所謂的『臺灣地位不確定』來換取在聯合國的席位」。對於聯合國代表權問題,毛澤東也極為謹慎。1971年10月20日晚,毛澤東在同周恩來開會時說:「美國是『計算機的國家』,他們是算好了的。在季辛格回到美國的那一天或者第二天,聯合國就會表決通過美國的兩個提案,製造『兩個中國』的局面。所以,還是那句老話:我們絕不上『兩個中國』的賊船,今年不進聯合國。」

實際上,季辛吉再度造訪北京,傳送尼克森視美中關係正常化為最高優先的訊號,掃除了「雙重代表權案」的任何希望。1971年10月25日晚上21時,第26屆聯大會議開始表決美國「修正的重要問題案」,結果是55票贊成、59票反對、15票棄權。這樣,美國為保衛中華民國席位而設置的唯一一道防線被沖垮。美國此時進行了最後一搏,提議阿案的「恢復中華人民共和國合法權利」與排除蔣介石集團代表這兩段分開表決,但這個提議也以五十一票贊成,六十一票反對,十七票棄權而告失敗。

19871年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。
1971年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。

對這一結果,蔣介石不是沒有考慮到,他早已向周書楷下達了做最壞打算的指示。周書楷臉色鐵青,走向講臺,當場宣佈中華民國退出聯合國。接着,第26屆聯合國大會以76票贊成、35票反對、17票棄權的壓倒多數通過第2758號決議,決定「恢復中華人民共和國之所有權利,並承認其政府為中國出席聯合國組織之唯一合法代表,並立即驅逐在聯合國及一切與有連繫之組織內非法占據席位之蔣介石代表。」「雙重代表權案」還沒有來得及付諸表決,就已成了廢案。這是聯合國成立以後美國遭受的一次「最慘重的失敗」。10月26日下午,蔣介石發表「告全國同胞書」:「第二十六屆聯合國大會竟違反憲章規定,通過阿爾巴尼亞等附匪國之提案,牽引毛共匪幫竊取中華民國在聯合國及安全理事會中的席位。我們本漢賊不兩立之立場,及維護憲章之尊嚴,已在該案交付表決之前,宣布退出我國所參與締造的聯合國。」這個聲明給臺灣民眾留下,蔣介石因「漢賊不兩立」而主動退出聯合國的錯誤印像。

從1969年到1972年,尼克森政府在維持與中華民國的外交關係同時,積極開拓與中華人民共和國談判的管道。美國實際上實行的是「一中兩府」政策。1971年7月季辛吉首次訪問北京到1972年2月尼克森簽訂「上海公報」,季辛吉和尼克森對中國的五大秘密承諾,徹底改變了美國對臺政策的框架。而中華民國在聯合國的席位就成為該改變的第一個犧牲品。雖然尼克森為了安撫國內選民,他必須創造關心臺灣的表象,但他和季辛吉都不擔心中華民國的死活,或認真思考臺灣人民的意願。今天能夠找到的紀錄,的確顯示尼、季根本很少想到臺灣。尼克森改變對臺政策,不顧蔣介石的妥協,放棄實施「兩個中國」政策的機會,封殺了臺灣的外交空間,直接導致臺灣被驅趕出聯合國。45年後的今天,國際社會礙於中國的反對,不敢接納中華民國重返聯合國。臺灣人民恐怕要有「愚公移山」的決心,走很長的一段路。

*作者為牛津大學國際關係學博士

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