銀行家觀點》電業自由化 方能加速實現綠電理想

2016-08-18 06:40

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台灣綠能蘊藏豐富,但是台灣的綠能產業發展卻仍存在著嚴重的制度性障礙,因為在制度上,台電擁有發、輸、配、售電之獨占權。(圖片來源:網路)

台灣綠能蘊藏豐富,但是台灣的綠能產業發展卻仍存在著嚴重的制度性障礙,因為在制度上,台電擁有發、輸、配、售電之獨占權。(圖片來源:網路)

全球暖化的溫室效應問題,乃是21世紀全人類最大的挑戰。為此,追求「永續發展」已然是現下國際主流價值。然台灣要發展綠能,必須先排除制度性障礙。

鑑於能源問題為「永續發展」的核心問題,自2001至2011年間每2年,聯合國大會的決議,都會強調推廣新能源和再生能源的重要性。聯合國大會更於2012年12月21日第61次全體會議決議,宣布自2014年起至2024年止為「人人享有永續能源10年」(2014-2024Decade of Sustainable Energy for All)。這項宣布應該給台灣帶來令人深省的啟示。

世界能源委員會(WEC)曾於1997年估計,到2020年,所有再生能源對全球能源的貢獻將達到21%。如果為了要達成環境永續的情境,則其貢獻必須提高到30%,而且其中的12%要來自於水力以外的再生能源。

近10年全球綠能發展突飛猛進

根據21世紀再生能源政策聯盟(Renewable Energy Policy Network for the 21st Century)(2015)的資料(Renewables 2015 Global Status Report),自2004年至2013年底10年間,全球對綠能(再生能源)的年投資金額,由395億美元增至2,144億美元;風力發電的累積裝置容量,由48GW(1GW是10億瓦)增至318GW(增加5.6倍);太陽能光電(Solar PV)的累積裝置容量,由2.6GW增至139GW(擴增52.5倍)。在2014年,又新增了51GW的風力發電(比2013年成長了44%)與40GW的太陽能光電。在2013年,全球最終能源消費中,綠能(再生能源)占19.1%、化石燃料占78.3%、核能僅占2.6%。估計到2014年底,綠能占全球總發電量的比率達22.8%;其中水力占16.6%、風力3.1%、生質能1.8%、太陽能0.9%、其他0.4%。

在2013年,全球最終能源消費中,綠能(再生能源)占19.1%、化石燃料占78.3%、核能僅占2.6%。
在2013年,全球最終能源消費中,綠能(再生能源)占19.1%、化石燃料占78.3%、核能僅占2.6%。

這些數據顯示,世界能源委員會對2020年的估計值,已提前於2014年達成。若依過去10年來水力以外的綠能之快速成長趨勢來看,在2020年之前要達成環境永續的情境也不成問題。

迄2014年底,太陽能光電累積裝置容量最高的前5個國家,依序為德國(38GW)、中國(28GW)、日本(23.3GW)、義大利(18.4GW)、美國(18.3GW);人均裝置容量最高的前5國,則依序為德國、義大利、比利時、希臘、捷克;2014年新增裝置容量最高的前5國,則依序為中國、日本、美國、英國、德國,分別新增10.6GW、9.7GW、6.2GW、2.4GW、1.9GW。

風力發電累積裝置容量最高的前5個國家,依序為中國(115GW)、美國(65.9GW)、德國(39.2GW)、西班牙、印度;人均裝置容量最高的前5國,則依序為丹麥、瑞典、德國、西班牙、愛爾蘭;2014年新增裝置容量最高的前5國,則依序為中國、德國、美國、巴西、印度,分別新增23.2GW、5.3GW、4.9GW、2.5GW、2.3GW。

世界各國積極發展綠能,可獲得多方面的效益。以德國為例,在2012年,總溫室氣體排放減量達1.48億公噸。在節省化石燃料方面,光2012年就節省超過4,000萬公噸的煤、120億立方米的瓦斯和800萬公升的石油、柴油與汽油。在化石燃料進口成本方面,到2012年,化石燃料進口成本節省了100億歐元。新技術的投資增加,導致綠能的成本顯著下降。太陽能光電模組的價格,自1980年的每峰瓦30美元,大幅下降97%到2013年的每峰瓦90美分。

石油,原油,國際油價(美聯社)
德國2012年在節省化石燃料方面,就節省超過4,000萬公噸的煤、120億立方米的瓦斯和800萬公升的石油、柴油與汽油。(資料照,美聯社)

台灣綠能發展存在制度性障礙

台灣綠能蘊藏豐富,無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能,都具有開發的潛能。根據2015年全國能源會議的保守估計資料,台灣綠能的潛能可達30GW以上(比10座核四廠還多),包括陸域風電5GW、離岸風電8GW、屋頂型太陽能3GW、地面型太陽能3.2GW、地熱7GW。然而,過去的政府並不重視,當國際上各國綠能發展突飛猛進之際,台灣則是龜步爬行!

在2014年,台灣綠能發電占比僅3.8%,其中水力、風力發電與太陽光電分別僅占總發電量的1.66%、0.58%與0.21%;對比全球綠能發電占比為22.8%,其中水力、風力發電與太陽光電分別占總發電量的16.6%、3.1%與0.9%,實令人感到無比汗顏!

台灣的綠能發展,顯然遭遇到相當大的困境。早期世界各國在發展綠能時,也都會面對不少的障礙,包括技術性障礙、經濟性障礙與制度性障礙。但近年來,這些障礙幾乎都被一一克服了。然而,在台灣卻仍存在著嚴重的制度性障礙。制度性障礙是指決策者、金融機構、能源設備供應商、能源使用者對於綠能普遍缺乏正確的認知,以及能源市場的壟斷與寡占,致不利於綠能的發展。在台灣,土地取得困難,過去決策者的無知或錯誤的認知,且又擁核自重,都是發展綠能的障礙;而電力市場由擁核大本營的台電所壟斷,更是發展綠能的最大障礙。

在制度上,台電擁有發、輸、配、售電之獨占權,雖然政府自1995年初起已分3階段開放民營電廠之興建,但限制民營電廠之興建必須先經台電同意,且其所生產之電力只能依契約按一定的價格賣給台電,而不能直接賣給消費者,形成台電在電力市場上既獨買又獨賣的完全獨占地位,是特權保護台電,實質上完全違背電力事業自由化的精神。

2016-07-27-電業法修正說明會-台電工會場外抗議-曾原信攝
台電擁有發、輸、配、售電之獨占權,日前在電業法修正說明會上,台電工會在場外抗議。(曾原信攝)

台電在電力市場上居於既獨買又獨賣的完全獨占地位,不僅有違電業自由化的國際潮流,更是阻礙台灣綠能發展的最大元凶。依現行制度,再生能源所生產的綠電是要由台電購入後,再透過其電網輸送出去,且原則上要以較優惠的價格購入。在總電力需求固定不變的情況下,要台電增加支出去購入綠電,又無法增加台電的收入,只會造成台電盈餘的減少或虧損的擴大。因此,台電自然會想盡辦法阻撓或消極抵制綠能的發展。再加上台電一直鍾情於興建核四廠,也更壓縮綠能的發展空間。在如此惡劣的電力市場結構下,綠能的發展自然是困難重重。很顯然的,台灣要發展綠能,必須先排除此制度性障礙,打破一家綜合電業的壟斷,促使電業完全自由化。新政府雖已提出2025年達成「非核家園」及綠電占比達20%的目標,但若無法有效促使電業完全自由化,則所有目標恐怕都將落空。

電業自由化的目標與策略

要促使電業完全自由化,須先設定目標,並擬妥

策略如下:

一、目標:

4年內電業完全自由化,電力市場開放自由競爭,用電戶享有自由購電選擇權。不含大水力的綠電占總發電量的比率,每年至少增加1.5%,在2025年之前,應達20%以上。

二、策略:

1.修訂《電業法》,開放電力市場自由競爭及用電戶自由購電選擇權,公民營電廠皆可直接自由售電給用電戶。

2.將輸配電系統與發電、售電業分離,並排除一家綜合電業的特權獨占;惟輸配電系統具自然獨占特性,仍可保留為國營型態。

3.設立獨立管理輸配電網機關(可考慮設置於公平交易委員會之下),以監督管理輸配電系統經營者。

4.成立獨立電力交易所,以提供完整的資訊給市場參與者、結算即時能源和輔助服務等。

5.分割台電發電系統:將台電的核電廠、水力發電與火力發電廠分割。既有核電廠保留由台電繼續經營;大水力屬國家資源,可保留為國營型態;其他電廠得暫時維持公營型態,與民營電廠公平競爭,若缺乏競爭力,則伺機釋出,由民間企業接手經營。

6.國營輸配電系統經營者應成立電力調度中心,以確保電網的可靠度、平衡電網的運作、管理輸電壅塞情況等。

7.國營輸配電系統經營者,必須以先進資訊、通訊與電力電子技術建構全台智慧型電網與電錶,並建立支援電網輸配電與電網調峰的儲能系統,創造一個優質、高效率、服務導向及環保之電力網路(將其視為基礎設施),以提高能源使用效率。

8.配合智慧型電網及電錶之建置,檢討修正時間電價制度,使其普及於一般民生用戶,增加可停電力方案,擴大離尖峰價格差距,以縮減離尖峰負載差距,改善需求面負載管理,發揮省電節能效果。

9.積極建立虛擬電廠商業運轉模式與代輸機制。虛擬電廠商業運轉模式係以資通訊技術為基礎,包含輸配電網智慧化、用戶端分散式能源管理系統、自動需量反應系統、用戶端需量交易市場等4大要件構成之「虛擬電廠解決方案」。

10.進行綠色稅制改革,建立並實施能源稅制,使能源價格(含電價)真正反映社會外部成本,有助於改善產業結構、調整能源結構、提升能源效率,並達成節能減碳之目標。

11.積極推動綠色電價制度,獎勵發展綠能與綠電,以提高能源自主性,並促進能源多元化,而增強能源的安全保障(energy security)。

*作者為國立臺北大學經濟學系兼任教授,曾任台灣電力公司董事,本文經授權刊載,精彩全文詳見《台灣銀行家2016年8月號》。

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