柳金財觀點：從和平協議到和平框架─兩岸和平論述路線競逐之影響

日前國民黨主席鄭麗文宣稱，期盼2028年重返執政後推動「兩岸和平框架」。同時指出，若有和平框架，未來兩岸交流合作，軍事衝突風險會大幅下降。然而，當前臺灣社會的兩岸政治光譜中，「和平」並非單純的價值命題，而係高度政治化、戰略化、甚至標籤化的概念。自大陸提出「兩岸和平協議」以來，國民黨內部亦曾多次倡議類似構想，如兩岸和平願景、協議及備忘錄，尤其在馬英九主政期間，曾研議以立法推動，惟當時社會民意生態尚無法接受。

然民進黨無論是作為執政黨或反對黨，卻將其標籤化為「投降協議」或「統戰協議」，使「和平協議」在臺灣選舉政治語境中逐漸成為高度敏感詞彙。鄭麗文主席提出「兩岸和平框架」的說法，一如既往也有倡議簽署兩岸和平備忘錄說法，刻意避開「協議」或「條約」等法律概念，呈現一種語言策略上轉進、降溫與再包裝。此一轉型，不僅反映兩岸政策論述及路線的競逐，也凸顯臺灣在憲政定位與國家認同問題難解之結構。

一、「和平協議」的歷史淵源與政治角色

自大陸第四代領導人胡錦濤主政以來，即將「兩岸和平協議」納入對臺政策框架，其核心在於「結束敵對狀態、建立軍事互信、推動政治整合」。到第五代領導人習近平在2019年紀念《告台灣同胞書》談話中，更明確將民主協商、探索政治安排與和平協議結合。從大陸角度來說，「和平協議」並非單純的兩岸衝突管控工具，而是通往兩岸制度整合、國家完全統一的過渡性安排。

國民黨版本則試圖與大陸當局的政治敘事，進行區隔。馬英九時期強調任何和平協議必須在中華民國憲政體制下進行，需經國會監督與民意授權，甚至不排除公投程序。儘管如此，民進黨仍將和平協議連結至「一國兩制」或臺灣主權讓渡風險，致社會對和平協議存在負面評價，包括批判這是投降、統戰協議，親中賣臺行徑證明。無論是大陸當局過度期待或民進黨政府全面批判，和平協議已被完全污名化，失去其原來角色、'作用及功能，需要進一步探索釐清。

二、民進黨對兩岸和平協議應論述：框架、條約與主權語境

陳水扁執政時曾提出「兩岸和平穩定互動框架協議」，其概念不同於國民黨版本。該框架隱含「主權對等」思維，強調雙方在國際法主體地位上的平行性。此後民進黨部分論述亦曾提出「互不侵犯條約」，更貼近國際法上的國家間安排。

然條約概念必然引發「兩國論」爭議，與中華民國憲法一中架構產生張力；若採用協議概念，又可能被解讀為「一國兩區」延伸。最終無論是互不侵犯條約或和平協議，皆無法獲得社會同意。顯然，和平雖為兩岸政府所企盼，但期待和平的本質目標則是南轅北轍，協議隱含兩岸統一目標，條約則凸顯相互承認主權的挑戰。 （相關報導： 風評：「天選之女」的誕生？ ｜ 更多文章 ）

三、運用兩岸和平框架具有去法律化與去終局化思維

鄭麗文主席提出「兩岸和平框架」，具有創造性、策略性模糊之意涵，以框架取代協議及條約爭論，其概念內涵較為中性、彈性。首先，避免「協議」衍生負面標籤，協議可能意謂兩岸一國、一國兩區，預設兩統合取向；其次，不觸及「條約」所牽動的國際法主權認定，運用條約凸顯追求法理臺獨、兩國論及臺灣正常國家運動之目標；再者，框架屬政策架構而非法律文本規範，具有高度彈性與可調整性，而非具強制性的法律。

最後，運用框架取代協議具有多重目標。包括去法律化，不急於進入正式談判或條文設計；去終局化，保持開放性不預設統一或獨立的終極目標；去主權化，避免在國家定位上做出明確宣示。框架概念試圖在高度對立的政治光譜中開闢中間空間，將衝突焦點由傳統統獨意識型態紛爭，轉向風險管理與衝突控管。

四、「和中興臺」與「抗中保臺」路線的敘事競逐

當前臺灣的兩岸路線已然形成兩條主軸敘事競爭。「抗中保臺」路線以臺灣安全受威脅為核心，主張強化軍事嚇阻、深化與美日合作，將中國視為境外敵對勢力、結構性競爭者甚至敵人；「和中興臺」路線則強調，降低衝突風險、恢復交流合作，視大陸為競合對象而非單純敵對者。

兩岸和平框架的提出，意在塑造一種戰略風險管理模式，既不預設政治統合、國家統一，也不放棄國防防衛，和平框架本身包容對抗與合作之間建立制度性緩衝。和平框架論述及路線，必須說服臺灣民眾相信「降低對抗」不等於「削弱嚇阻」；而「維持交流」不非默認「主權退讓」。

然而，主張兩岸和平在選舉政治中往往陷入被標籤化困境，被批判為親中賣臺、出賣臺灣。每逢總統選舉和平相關倡議便成為攻防焦點，其背後三項結構因素：首先，臺灣安全高度依賴美國，倚美論因俄烏戰爭成為疑美論；其次，大陸軍事壓力客觀存在，大陸與臺灣在全球軍力分別列第二與第二十二差距，且大陸軍費為臺灣18-20倍。最後，選舉動員不僅需要清晰敵我界線，創造我群集體感；也要創造選舉之選擇性集體誘因，以吸納選票。

從民進黨角度來論，倡議「兩岸和平」易被質疑為降低臺灣防衛決心、向大陸示弱及對敵縱容。然其「抗中」則被批評為升高衝突風險、愛臺灣及利於動員臺灣主體意識。兩岸關係究竟是內戰延續、特殊政治關係，還是兩個互不隸屬的政治實體？在缺乏共同前提下，任何一方對和平設計都會被套入統一或臺獨的政治框架之中。

和平框架去除協議與條約爭論，著重其可行性及務實性，其能否贏得選民支持，取決於三個外在條件：大陸當局是否接受非終局安排、美國是否容忍降溫論述、以及臺灣民意是否願意重新平衡安全與交流的優先順序。和平框架可作為臺灣戰略選項，從和平協議到和平框架的語言轉型，反映的是臺灣政治在高張力環境下尋求空間的努力。

就此而論，鄭麗文主席的提法，並非單純字詞更替，而是一種降低衝突語言強度的策略調整，尋求兩岸間及臺灣社會共識。試圖在「抗中保臺」與「全面對話」之間尋求中間路線，強調風險控管與制度彈性。在高度分歧及極化的政治場域中，如何在確保臺灣安全的前提下開啟兩岸對話空間，將是未來兩岸政策辯論的真正課題。

臺灣民眾希望避免戰爭、願意兩岸對話、追求和平，但目前環境社會氛圍未必支持簽署具有法律或政治效力的正式協議，尤其若涉及主權前提。許多民眾對相信簽訂和平協議就能讓大陸放棄武力，抱持懷疑甚至負面態度。此為提出和平框架而非協議、條約，實有其務實性及必要性。 （相關報導： 風評：「天選之女」的誕生？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為佛光大學公共行政與國際事務學系副教授，本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。