蔡嘉一觀點:海洋事務委員會是海域油外洩因應萬靈丹嗎?

2016-04-12 06:30

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德翔台北輪油汙外洩,附近海域環境恐花三年才可完全恢復。(曾原信攝)

德翔台北輪油汙外洩,附近海域環境恐花三年才可完全恢復。(曾原信攝)

筆者於〈德翔貨櫃輪慘劇檢討政府於落實海污法之缺失〉論述中指出,自阿瑪斯號油輪事件後,政府迄今未建立海域油污染緊急應變之事故管理系統(IMS)與因應決策之SOP。今魏署長卻把此次海域應變能量不足,歸咎於環保署沒有船,也沒有機械去吊起船體,長期規劃還要等「海洋事務委員會」成立;因此於立院民代質詢時,憤然辭職。

魏署長為地質學者,顯然對災防管理,特別是海域領域,不熟而出此言。筆者長期從事海域油污染應變研究與教學,具國內外實務經驗,曾擬訂台中港丶高雄港港區危險品(包括石化品)外洩應變計畫,也草擬我國海洋油污染「國家緊急應變計畫」,對魏署長所言,深不以為然。吾人可從(1)制度和法律面與(2)國際實務面,來思考此問題。

1.制度和法律面

我國處理海域油污染應變的二大法律依据為(1)海污法與(2)災防法。顯然魏署長不了解災防法所規範的非天然災害之範圍與其賦予應變中心指揮官之權力。筆者於<從八八水災檢討我國防救災體系之事故管理系統運作與土石流警戒區域之劃定>論述中(2010.10),指出「災防法」業已建立我國災防應變體系,分中央、直轄市(縣市)、鄉(鎮、市)等三級;災害一發生,各級災害應變中心應立即成立。災防法所涵蓋之非天然災害包括毒災、火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、輻射災害與空/海難等。此外,災防法第31條並賦予中央應變指揮官於災害必要範圍內,可徵調相關專門技術人員,徵用民間救災器具、車、船、航空器等裝備、土地、建築物、工作物;優先使用傳播媒體及通訊設備,蒐集及傳播災情、緊急應變相關措施。如果署長要船,可啓動「災防法」,無需等待「海洋事務委員會」的成立。

2.國際實務面

加拿大、美國、英國與澳洲之中央環保單位也沒船!這些國家的國家緊急應變計畫(NCP)採用應變專案小組,各個成員各司其職;但一旦發生海難導致油外洩,應變之領導單位為海巡署(Cost Guard),因其有船。

玆以美國為例,來簡述NCP沿革。美國總統於1968年下令研擬國家緊急應變計畫(National Contingency Plan,NCP)。1970年4月3日美國總統公佈「水質改善法」,規定該法生效後60天內要公佈NCP。「環境品質委員會」依該法於同年4月3日公佈NCP,使得美國的NCP第一次有了法律的依據。在NCP下,成立了國家因應中心、國家因應小組、區域因應小組、現場協調員(指揮官)與國家搶救隊。國家因應小組由十四個部會的代表組成,環保署代表為組長,海巡署為副組長,但當發生海洋油外洩事件時,海巡署代表為組長。有了NCP,海洋油外洩意外才能「及時」地與「有效」地因應。

以阿拉斯加的愛克遜瓦爾迪茲(Exxon Valdez)油輪觸礁為案例,來簡述NCP之運作,因此案是美國歷史上最大的海域油外洩。1989年3月24日的深夜,這艘油輪於威廉王子灣(Prince William Sound)觸礁,零時28分瓦爾迪茲港港務局長接到首次意外通報,他馬上將該港關閉。零晨一點,一位海巡署調查員和一位阿拉斯加環保官員共同前往擱淺處察看。事發八個小時內,漏了將近三萬噸的油(所載油之20%),因此海巡署總部認為事態嚴重,當地器材不足予因應,於3月25日下午向「海軍救難督導」發出初步支援大型撇油系統的請求。首批支援之除油器材經由陸、空、海於3月26日運到現場,翌日正式參與除油作業。離海難發生時間祗有3天。「海軍救難督導」共出動7個月,一直到10月8日。整個事件所回收的浮油約為外洩油量的10%,其中一半是海軍回收的。

事故管理系統(IMS)---於IMS系統上,剛開始的因應依照NCP規定,由海巡署人員擔任現場協調員(指揮官);後來逐漸了解外洩規模實在太大了,所以在4月6日(距事發後第13天)第17海巡分區指揮官Nelson將軍接管「指揮官」任務;4月19日再把指揮官層級提高到海巡署總部C. E. Robins將軍(三星)。事後檢討,發現這個決策是對的,在這種情況下,由三星將軍接管「指揮官」的責任,有助於快速整合聯邦機構間的因應作業。

政府角色---聯邦機構提供監督、指導和協助,但主要以海巡署為主,業主負起外洩因應之控制責任。政府(由美國海軍海上系統指揮部)「油外洩因應小組」就其因應行動之策略與運輸執行情形提供業主管理階層。

經費由業主負責---整個油外洩清除所需之經費完全由業主負責。海巡署啟用污染基金(Pollution Fund),支付其他聯邦機構之因應費用,然後愛克遜定期補足該基金。單單付給「海軍救難督導」就達1,750萬美元,其中1,000萬美元為租用器材費,750萬美元為人員作業費。

3.我國NCP

國際上,1989年11月IMO也正式頒佈所謂「油污染準備、因應與合作國際公約1990」(International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation,OPRC 1990)。為因應此一趨勢,筆者依海污法第10條草擬「海洋油污染緊急應變計畫」,經行政院修訂、公佈為「重大海洋油污染緊急應變計畫」(2001.4)是為我國之海洋油污染之NCP。

「海污法」所訂定之海域NCP係參考先進國家美國、英國與加拿大成功運作之模式研訂的;無需如魏署長所言,此次德翔貨櫃輪事故之應變如要「及時」地與「有效」地因應,要待「海洋事務委員會」的成立。建議應變小組要善用「浮式防波堤」(floating breakwater)技術與外海攔油索,去克服波浪與能量過高之海象問題,並採用「決戰境外」(阻絕外洩源)策略。

然而,正如部份民代所指出,我國NCP久未修訂,宜及早為之,要涵蓋所需之(1)文件化SOP程序,諸如因應策略(strategy)與戰術(tactics)之研定,(2)台灣沿岸ESI(環境敏感指標)搭配GlS之圖集,並(3)利用新一代的資訊科技ICT(智慧科技),整合船舶操作、環境、防救災等因子。

*作者為台灣重大工業意外防治協會理事長,中山大學環工所兼任副教授、前加拿大聯邦政府環境緊急應變官。

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