從歐巴馬開始，美國就把重心轉移到亞太！TPP與RCEP成中美競爭工具

歐巴馬政府的新政策（始於2009年1月）開始對東南亞造成衝擊。歐巴馬政府的目光主要擺在中國。美國國務卿柯林頓在2008年12月告訴坎貝爾（2009到2013年間擔任國務院東亞與太平洋事務助理國務卿），「中國很重要，毫無疑問。但我們如果想成功，就得更有效地與其他國家一起工作。我們必須在一個更大的架構上打造我們的中國政策。」東南亞／東協就在這裡切入美國的戰略。如本書第四章所述，柯林頓在2009年7月簽署「友好合作條約」之後說「美國回來了」，明白表示華府打算挑戰中國在東南亞不斷升高的影響力。東南亞國家雖說高興聽到美國這麼說，但也擔心由於中東與阿富汗動亂，加上經濟不景氣的影響，美國可能「心有餘而力不足」。本章前文也談到華府在2010年重新重視南海議題。

2011年最後一季對美國與東南亞的關係很重要。2011年11月的《外交政策季刊》（Foreign Policy）刊出國務卿柯林頓2011年10月11日發表的一篇題為〈美國的太平洋世紀〉（America’s Pacific Century）的文章。柯林頓透過這篇文章宣示，美國外交政策將從伊拉克與阿富汗轉向她所謂「全球政治關鍵推手」的亞洲—太平洋地區。如今已經眾所周知的戰略「轉向」一詞就在這篇文章中首次出現，還引起一場柯林頓選用這個詞是否恰當的辯論。然而，無論柯林頓使用「轉向」，又或者是「再平衡」（rebalancing），哪個選擇更好並不重要。重要的是她表達了一個訊息：她承認，自冷戰結束以來，美國的亞洲政策一直在「隨波逐流」（adrift）。

柯林頓表示，「隨著伊拉克戰爭漸近尾聲，美國開始從阿富汗撤軍，美國站在一個轉軸點上……未來的政治會取決於亞洲，不會取決於阿富汗與伊拉克，美國會置身於行動中心。」雖然她也承認「這樣的轉向不容易」，但美國已經「在過去兩年半為它鋪好了路，我們承諾要透過我們這個時代最重要的外交努力完成它」。在這篇「轉向」文章發表後不久，美國與俄國終於在2011年11月成為東亞峰會會員國（當東亞峰會於2005年成立時，美國曾對這個組織抱持懷疑）。美國「國家亞洲研究所」（National Asia Research）研究員與東南亞問題專家安．瑪麗．摩菲（Ann Marie Murphy）解釋說，加入東亞峰會的決定，「為的是遂行一項更廣的戰略，目的在於將美國外交政策重心移出中東，轉向不斷變化的亞洲─太平洋地區。美國要協助打造一個區域架構，透過這個架構因應日後的挑戰」。 （相關報導： 從工具機禁運看同溫層全球化　陳冲嘆：「美國版變形WTO」已呼之欲出 ｜ 更多文章 ）

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柯林頓於2011年11／12月訪問緬甸，成為自1955年2月，艾森豪政府的國務卿約翰．傅斯特．杜勒斯（John Foster Dulles）訪問仰光以來，第一位訪問緬甸的美國國務卿。柯林頓此行雖然低調，但具有歷史意義—它表示美國的外交政策已經轉向亞太地區。一年後，歐巴馬總統也於2012年11月訪問仰光。

在2011年11月的東協巴里峰會中，柯林頓力促擴大「跨太平洋夥伴關係」（Trans-Pacific Partnership，TPP）。同一個月，歐巴馬也在第19屆亞太經濟合作組織檀香山峰會中採取同樣行動。TPP是新加坡、智利與紐西蘭為響應亞太經合組織商業顧問理事會的建議，而於2002年提出的倡議，目的在打造一個「亞太自由貿易區」（Free Trade Area of the Asia-Pacific，FTAAP）。TPP是一個開放性夥伴關係，也就是說，任何有興趣的亞太經合組織經濟體，只要願意、能夠遵守TPP訂定的標準，都可以加入TPP。汶萊隨即加入。

美國於2008年參與入會談判。到2011年，澳洲、祕魯、越南與馬來西亞也參與入會談判。在2011年11月的亞太經濟合作組織會議中，日本、加拿大與墨西哥也表示對TPP有興趣。加拿大與墨西哥於2012年加入談判，日本於2015年加入談判。直到美國加入入會談判，TPP才引起其他經濟體的興趣。許多人認為TPP是「歐巴馬政府亞太地區『再平衡』政策的核心支柱」。

華府將TPP視為擴大它在亞太地區存在的途徑。用柯林頓的話來說，「外交政策就是經濟政策，加強我們在海外的外交與存在，我們就可以加強美國國內經濟，反之亦然……美國認清我們正朝亞太地區轉向，我們要在21世紀成為亞太地區的外交、經濟與戰略力量」。分析家們認為，美國朝亞太地區轉向是一種「雙管齊下的戰略，既能振興萎靡不振的美國經濟，又能制衡中國巨大、而且還在不斷加大的經濟存在」。

TPP是貿易協定的「黃金標準」。同時依據柯林頓的理解，TPP不僅只是一項貿易協定而已。由於中國不符規定，不能加入TPP。但北京雖遭TPP擋在門外，卻大力推動亞太自由貿易區（FTAAP）。中國外長王毅說，「實現FTAAP是亞太經濟合作組織經濟領導人的長久共識與願景」、FTAAP是「邁向區域經濟整合的新的一步」。

上述話題發展得太快了，讓我們言歸正傳。在2012年第44屆東協經濟部長會議中，東協諸國、中國、日本、南韓、印度、澳洲與紐西蘭同意展開討論，以組建一個跨越亞洲的自由貿易區。這就是東協秘書長所謂「重大成就」的「區域性全面經濟夥伴」（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。 （相關報導： 從工具機禁運看同溫層全球化　陳冲嘆：「美國版變形WTO」已呼之欲出 ｜ 更多文章 ）

果然不出所料，政治觀察家很快達成結論，以中國為頭號經濟強國的RCEP，將成為歐巴馬政府力推的TPP的競爭對手。但卡維．充吉塔萬（Kavi Chongkittavorn，譯注：泰國國際問題學者）指出，東協雖說了解想維護經濟成長就得與「較廣的經濟社會」搭上線，但也擔心TPP終將「稀釋東協的領導角色」。在這種情況下，以東協為首的RCEP就成為「一種防範性措施」，可以「緩和來自迅速移動的TPP的可能衝擊」。美國貿易談判代表羅恩．柯克（Ron Kirk）說，美國將RCEP視為對TPP的「互補，未必是競爭」。

有關戰略轉向還有另一套說法，也值得一提。妮娜．史羅維（Nina Silove，譯注：瑞士聯邦科技研究所國際戰略問題專家）在《國際安全》（International Security）發表的一篇題為〈轉向前的轉向〉（The Pivot Before the Pivot）的專文中說，美國「重新導向亞洲」始於2000年代中期，「歐巴馬政府的轉向亞洲，不過是將這項未為人知的老戰略再包裝，加以延伸罷了」。

布希政府當年訂定這項戰略的目標，事實上與歐巴馬政府並無不同。美國的亞洲戰略的主要「戰略挑戰」是「中國崛起」。根據史羅維的說法，布希政府刻意將這項戰略「噤聲」以免惹怒中國。美國採取的作法不是構築多邊同盟，而是加強「盟國與夥伴的軍事能力，在盟國與夥伴間構築更大的多邊協同作業能力」。文章中說，美國政府採取基本上屬於軍事與外交性質的「外部」與「內在」平衡兩套做法。根據美國貿易代表左里克的說法，在這段期間，由於國會貿易委員會對「基於『外交政策』理由運用自由貿易區」的事「極度敏感」，美國政府沒有貿易或自由貿易區戰略。直到於2008年2月加入TPP談判之後，美國才在重新導向戰略中加入經濟層面。總言之，無論布希或歐巴馬政府都沒有阻遏中國成長的目標；這兩屆政府都「設法加強美國與盟國以及夥伴結合的力量，以應對中國崛起，從而維護地區內的相關權力」。里札．蘇瑪指出，歐巴馬的東南亞政策與他的前任的政策並無「重大差異」：「事實上，兩者之間還有相當明顯的續統性」。不過，布希政府的美國東南亞政策「基本上在美國領導的反恐戰架構之內進行」，而歐巴馬「以比較全面的作法詮釋美國與東南亞的關係」，就這一點而言，布希與歐巴馬政府的作法大不相同。前後兩個政府目標一樣，但作法不同，而「對東南亞國家而言，這影響很大」。

作者介紹：洪清源（Ang Cheng Guan）

倫敦大學博士（PhD. University of London）。專業領域為當代亞洲的國際史，專注於東南亞。現為新加坡拉惹勒南國際研究學院（RSIS）副院長與東南亞國際史教授，曾擔任新加坡南洋理工大學國防和戰略研究所（IDSS）副所長及研究主管、新加坡國家教育學院（National Institute of Education）人文與社會學教育研究主管。

主要著作有：《越南共產黨與中國的關係及第二次印度支那衝突，1956-1962》（Vietnamese Communist Relations with China and the Second Indo-China Conflict, 1956-1962，1997年）、《越戰的另一面：越共的觀點》（The Vietnam War from the Other Side: The Vietnamese Communists’ Perspective，2002年）與其續作《結束越戰：越共的觀點》（Ending the Vietnam War: The Vietnamese Communists’ Perspective，2004年）、《東南亞與越戰》（Southeast Asia and the Vietnam War，2010年）、《李光耀的戰略思想》（Lee Kuan Yew’s Strategic Thought，2013年）、《新加坡、東協與柬埔寨衝突，1979-1991》（Singapore, ASEAN and the Cambodia Conflict, 1979-1991，2013年）、《東南亞的冷戰：一部詮釋的歷史》（Southeast Asia’s Cold War: An Interpretive History，2018年）、《東南亞條約組織》（The Southeast Asia Treaty Organisation，2022年）、《李光耀戰略思想再評價》（Reassessing Lee KuanYew’s Strategic Thought，2023年）、《新加坡大戰略》（Singapore's Grand Strategy，2023年）等。

另有論文發表於《亞洲調查》、《當代史學雜誌》、《戰爭與社會》、《戰爭史》、《澳大利亞國際事務期刊》、《安全對話》、《東南亞研究》、《冷戰史》、《亞洲安全》與《亞洲研究評論》等期刊。

本文經授權轉載自八旗文化《東南亞的當代新秩序：後冷戰時代的東南亞國際關係史 - 對內成立區域共同體，對外走出中美博奕之路》 （相關報導： 從工具機禁運看同溫層全球化　陳冲嘆：「美國版變形WTO」已呼之欲出 ｜ 更多文章 ）

責任編輯／郭家宏