方天賜觀點：沒有贏家的博奕─印度與尼泊爾的邊界封鎖爭議

尼泊爾總理歐利(Khadga Prasad Sharma Oli)在24日結束對印度的6天國是訪問。他在去年十月當選，是尼泊爾去年九月採用新憲法後的首位總理。但尼印關係在尼泊爾採納新憲法後急速惡化，印度甚至曾封鎖與尼泊爾的邊境，影響尼泊爾的石油輸入。歐立此行雖希望廣泛地會見莫迪等印度領袖，希望消弭誤解及修補關係，但尼印關係短時間內恐難以平復。

此次的尼印爭端，基本上包含小國如何回應強鄰及大國如何強制干涉小國兩個主要面向，其中涉及干預內政、權力平衡、經濟工具、能源安全與國際法等議題。但它也是一個值得警惕的案例，因為這是場沒有贏家的博奕，或許可以作為日後外交政策研究的參考。

此次爭端起於尼泊爾新憲法在2015年9月20日頒佈時，將全國分為劃分為七個邦。但馬德西族（Madhesi）等少數民族不滿新憲法沒有將他們獨立成邦，因而在尼印邊界舉行抗議活動及佔領交通要道。馬德西族被認為是印度人的後裔，因而引來印度的干預。新德里當局便以馬德西抗議示威影響安全為由，順勢關閉尼印邊界對加德滿都施壓。由於尼泊爾的石油供給都來自於印度，使得尼泊爾很快就產生能源危機，嚴重影響民生及經濟安全。但印度無視於尼國政府的抗議，要求尼泊爾政府先解決示威問題後，才會重開邊境。加德滿都當局在堅持數月之後終於妥協，同意以提案修憲的方式來解決此爭端，印度也才解決封鎖。

印度希望以修憲方式解決馬德西人問題，最後終為尼泊爾政府所接納。印度的強制外交看似得分，實際上卻是受創慘重。新德里利用「非正式封鎖」方式向尼泊爾施壓，其作法跟2013年不丹大選前，停止補貼不丹的煤油與天然氣的施壓方式非常雷同。以封鎖方式干預鄰國內政是否符合國際法原則，頗有爭議。且此次的邊界封鎖前後長達135天，重創尼泊爾的民生經濟，加深了尼泊爾人對於印度的仇視心理，也使新德里的國際形象受到嚴重傷害。

事實上，莫迪(Narendra Modi)在2014年5月當選印度總理後，曾刻意強化與鄰國關係。他於8及11月兩度走訪尼泊爾，成為17年來首位訪問該國的印度總理，當時還獲得尼國社會的高度肯定及讚賞。2015年4月尼泊爾遭遇大地震後，印度也是主要的援助國。但印度強勢封鎖邊界，讓莫迪政府在尼泊爾社會的形象轉趨負面。因為缺乏燃油，尼泊爾許多餐館都只能提供簡單食物，並把修改後的菜單(modified menu)戲稱為「莫迪的菜單Modi-fied menu」，表達對莫迪及印度政府的慍怒。

更令新德里決策人士感到尷尬的是，邊界封鎖反而把尼泊爾推向了北京。尼泊爾的石油進口原本都是由印度所壟斷，在尼印邊界封鎖的情況下，尼泊爾轉向北方鄰國中國尋求援助。首批中國燃油則在去年十月底以油罐車越過中尼邊界，進入尼泊爾境內。在爭端期間，尼泊爾政府也刻意暗示歐利總理可能打破慣例，先去訪問中國，而非印度。這些都不是新德里所樂見的發展。

所幸邊境封鎖後，歐利總理仍將首次出訪給了印度。在訪問過程中，歐利總理表態說明無意打「中國牌」。但值得注意的是，歐利總理也表示希望與印度和中國同時維持友好關係。換言之，尼泊爾政府並未將尼印關係度置於尼中關係之上，而是希望等同看待。新德里所期待的尼印「特殊關係」已是明日黃花。

但中國是此次的贏家嗎？中國要取代印度對尼泊爾的影響，言之過早。所以尼泊爾最終還是要轉回去向印度低頭。中國這次雖是被動捲入尼泊爾與印度的紛爭，卻加深新德里對於中國進入南亞的猜忌。對中國而言，目前在南亞的首要政策是推動「一帶一路」並避免美印結盟，尼泊爾並不是中國外交議程上的優先事項，尼國的重要性也不及印度。在目前已知的「一帶一路」路線團中，都沒有明確納入尼泊爾。此次如果因為人道援助尼泊爾而影響推動中印在「一帶一路」上的合作，豈不因小失大？

尼泊爾則是最大的輸家。內部社會的分裂給予強鄰的干預的藉口。尼泊爾政府原本想藉由民族主義及中國支持等內外兩股力量來抗衡印度的干預，最終還是被迫扈從。國際社會對於尼泊爾邊界遭到封鎖一事，則多置身事外。加德滿都的權力平衡操作以失敗告終，只換來一百多天的經濟封鎖。尼泊爾人成為失敗外交下的犧牲品。 （相關報導： 印度人民抗爭新招「佔領水源地」 上千萬人無水可用 ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立中興大學當代南亞與中東戰略研究中心訪問學者；國立清華大學通識中心助理教授；前台灣駐印度外交官