新新聞》匈牙利、波蘭違民主倒退,歐盟基石動搖

2019-01-19 15:00

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匈牙利總理奧爾班(左)領導的青民盟於匈牙利國會取得絕對多數,因此展開了一連串的政治改革。(美聯社)

匈牙利總理奧爾班(左)領導的青民盟於匈牙利國會取得絕對多數,因此展開了一連串的政治改革。(美聯社)

二○一九年,在東歐共黨垮台的三十年後,中歐大學(Central European University)將正式撤出匈牙利,落腳於維也納。

這個決定意味了一九年歐盟的兩大挑戰:一方面英國即將出走脫歐;另一方面,留在歐盟內的中、東歐新興民主國家,面臨民主與法治倒退。這兩項挑戰代表,號稱二十世紀最偉大政治工程的歐盟整合,以及其所代表的民主、法治與人權歐洲價值,不再為歐洲人所景仰,歐洲人的信心危機逐漸蔓延。

歐盟東擴防中東歐國家回俄國懷抱

一九八九年華勒沙(Lech Wałęsa)所領導的團結工聯取得合法地位後,東歐民主風潮逐漸蔓延。其後柏林圍牆倒塌、蘇聯瓦解,民主國家相信著歷史的終結,民主制度將成為唯一政治選項。九二年《馬斯垂克條約》(Maastricht Treaty,即《歐盟條約》的最初版本)簽訂,歐盟正式成立。新誕生的歐盟面臨一個重要政治決定:如何避免從鐵幕中解放的中、東歐國家重回俄羅斯懷抱?因而將中、東歐國家納入歐盟家庭成了歐盟重要方針。歐盟會員國並確立了中、東歐國家加入歐盟的條件,即「哥本哈根標準」(Copenhagen Criteria)。這個要件明訂於《歐盟條約》第四十九條中,確保中、東歐國家逐漸走向民主轉型,維護法治,並朝向市場經濟。

然而,這個文件並未完全發揮功能。二○○四年歐盟進行史上最大的一次擴張,將中東歐國家、賽普勒斯與馬爾他納入聯盟成員。

中東歐國家的經濟逐漸成長、人民收入增加,但民主與法治並未相對應改善。隨著民粹主義的興起與極右派政黨的掌權,民主與法治的倒退成為了歐盟內部最大危機,其中又以波蘭與匈牙利最為嚴重。中歐大學的撤出則象徵著學術自由的消逝。

民主鞏固未伴隨經濟發展而來

○八年金融海嘯衝擊歐洲各國,一○年匈牙利的國會大選中,由奧班(Orbán Viktor)所領導的「青年民主主義者聯盟─匈牙利公民聯盟」(簡稱青民盟,Fidesz)與其盟友基督教民主人民黨取得超過三分之二的絕對多數。奧班因此展開了一連串的政治「改革」,包含修改憲法、改造最高法院、打擊同性戀、排斥移民、限縮媒體、言論與學術自由、排斥多元主義以及打擊移民。奧班並強調自由主義(liberal)的民主已成過去,要將匈牙利打造成為基督教的非自由主義民主國家(illiberal democracy)。

而在波蘭,○一年孿生兄弟雅洛斯瓦夫.卡欽斯基(Jarosław  Kaczyński)與列赫.卡欽斯基(Lech Kaczyński)創立法律與正義黨(PiS)。

正義黨於○五年執政,列赫擊敗現為歐盟理事會主席、親歐派的圖斯克(Donald Tusk)擔任波蘭總統。列赫於一○年飛機失事中喪生,雅洛斯瓦夫帶領的法律與正義黨隨後則於一五年的國會大選中取得勝利,再度執政。法律與正義黨在社會上強調天主教精神,反對同性戀權益、反對墮胎;在政治上進行一連串的「改革」,包含最高法院法官的強制退休。

對於匈牙利與波蘭的民主法治倒退,多數人的第一個疑問是:何以經濟發展沒有伴隨著民主與法治的鞏固,反而帶來了保守與民粹主義?

多數觀察家同意金融海嘯以及難民危機是主因,前者造成了對菁英與菁英體制(歐盟集其大成)的不滿,提供了民粹主義的土壤,指責布魯塞爾的菁英決策成為最好的宣洩口;後者則提供了自我與他者、基督教/天主教與伊斯蘭二分的正當性。藉由對難民的恐懼與疑慮,強化了天主教/基督教國家以及民族做為一個整體的重要性。最後,藉由金融海嘯與難民危機的加乘作用,非民粹政黨也走向民粹政黨。

一方面由於波蘭與匈牙利等國家的民主發展過於短暫,開放社會未臻成型,亦未建構足夠的防衛機制抵抗保守主義反撲;另一方面若外部(例如歐盟)監督機制的介入,反而進一步激化了民族主義的怒火,強化疑歐勢力。

歐盟制裁力量的侷限

對於匈牙利與波蘭的民主與法治倒退,歐盟面臨一個難題:如何不助長疑歐勢力,又能確保民主、法治與人權保障的歐洲價值不會隨之瓦解。在政治手段上,《歐盟條約》第七條,賦予歐盟違反哥本哈根要件的制裁手段,此項制裁包含凍結投票權。而制裁案的通過除了歐洲議會三分之二通過外,另需歐盟高峰會(European Council)的一致決。

就波蘭與匈牙利的民主法治危機而言,一五年六月,歐洲議會投票通過要求執委會提出就匈牙利法治倒退提出制裁方案,但同年十月的投票並未通過開啟該程序。

一六年一月起,執委會開始一連串與波蘭有關之措施,並於一七年十二月二十日正式開啟《歐盟條約》第七條程序,主要理由是波蘭執政黨的行為已危及行政與司法權之權力分立,並認為對法治造成明顯的威脅。

由於制裁之實施需經過歐盟高峰會的一致決,匈牙利已揚言將在投票時否決執委會對波蘭制裁的提案,制裁能否能夠順利過關仍在未定之天。一八年九月十二日,歐洲議會投票通過認為匈牙利違反核心歐盟價值。一般相信波蘭會投桃報李,在歐盟高峰會制裁案的投票上否決此一提案。

中東歐國家加入歐盟的企圖,搭配歐盟哥本哈根標準的要求,被視為中、東歐國家政治與經濟轉型的最重要動力。

然而,在○四年波蘭與匈牙利加入歐盟之後,會員國內部企圖頓時消失,此時新會員國內部民主與法治的持續穩固,只剩下來自於歐盟的外部監督。

歐盟面臨的困境在於:究竟應該持續將波蘭與匈牙利「留校察看」或是給予制裁的「記過處分」?何者方式才能確保第七條之威嚇性,但又有效地達成民主與法治鞏固的目標?

共同信任基礎的瓦解

波蘭與匈牙利的民主與法治倒退,除了對於歐洲價值的直接挑戰外,另一方面也影響了歐盟法所賴以維繫的共同信任基礎。

具體來說,歐盟會員國之間政治、經濟、法律等各議題交流的前提是,會員國相互間認為彼此的人權保障與法治要求一致。

當波蘭與匈牙利的民主與法治倒退動搖這個基礎時,會員國之間的整合便將出現問題。一個具體的案例是,愛爾蘭法院因為波蘭的法治倒退,拒絕引渡嫌犯回波蘭。當歐盟會員國認為彼此人權保障與法治的基礎消失時,做為共同體的基石便隨之瓦解。(本文作者為中研院歐美所副研究員)

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