VIP 專屬文章 閻紀宇專欄：川普「美國優先」魔掌伸向巴拿馬運河

一個強權國家（甲國）日前警告另一個強權國家（乙國）不得以軍事或經濟脅迫方式侵犯一個鄰近小國（丙國），必須尊重相關的國際法律體制、尊重丙國的主權與內政。

這則國際新聞奇特之處在於，「甲國」是正在對烏克蘭進行大規模侵略戰爭的俄羅斯，「乙國」是理應捍衛「國際法律體制」的美國；至於「丙國」則是面積只有美國1/124、人口只有美國1/75、而且是美國條約盟邦（《里約條約》〔Rio Treaty〕）的巴拿馬。

小國無罪，懷璧其罪。美國新任總統川普（Donald Trump）1月20日宣誓就職並發表舉世矚目的演說。一如預期，川普在外交政策上標舉「美國優先」（America First）與「昭彰天命」（manifest destiny）的單邊主義與擴張主義，然而最受威脅的國家並不是中國、俄羅斯、伊朗與北韓等所謂的「威權軸心」（Axis of Authoritarianism）成員，而是巴拿馬。關鍵原因自然在於巴拿馬運河（Panama Canal）——這條人工水道從大西洋（加勒比海）直通太平洋，連結全球180條航線與1920座港口；2024年運量雖然因為乾旱而遽減近三成，但仍有來自170個國家的9944艘船隻通行。

帝國主義者上身的川普聲稱，美國當年（1904年至1914年）為了開鑿巴拿馬運河犧牲了3萬8000人（真實數字約350人，另有5000多名西印度群島移工喪命），後來卡特（Jimmy Carter）政府犯下大錯，將運河主權交還巴拿馬（1977年簽署條約，1999年正式生效）。巴拿馬政府卻違反承諾、忘恩負義，不但對美國船隻（包括美國海軍）超收通行費，而且將運河交由中國營運。川普表示：「我們當年是將運河送給巴拿馬，不是送給中國，現在我們要將它收回。」

其實不只運河，巴拿馬連國家的誕生都與美國密切相關。巴拿馬地峽（Isthmus of Panama）最狹窄處只有約50公里，位居戰略與交通、貿易要衝，16世紀西班牙殖民者就起心動念要開鑿運河，然而要到1881年才正式動工，主事者是法國外交官與實業家雷賽布（Ferdinand de Lesseps），此人在1869年完成開鑿蘇伊士運河（Suez Canal）的偉業。

然而巴拿馬運河的長度（82公里）雖然不到蘇伊士運河（193公里）的一半，工程難度（地形條件、自然生態、航道設計）卻遠遠高於後者，讓雷賽布鎩羽而歸，1904年改由美國政府接手。巴拿馬原為哥倫比亞的一省，美國為了順利推進運河建設，1903年策動巴拿馬「第二次獨立」，將它納為附庸國，並沿著運河兩岸各往外推8公里建立「巴拿馬運河區」（Panama Canal Zone）。運河區由美國直接統治，設有20多座美軍基地，等於是美國的殖民地（總面積1432平方公里，相當於新竹縣）。 （相關報導： 闕志克觀點：中國突破地理枷鎖的方略 ｜ 更多文章 ）

第二次世界大戰落幕後，全球「去殖民化」運動風起雲湧，埃及政府在1956年不惜一戰，成功收回長期由法國與英國掌控的蘇伊士運河。巴拿馬民族主義勢力大受鼓舞，收回運河區與運河的聲浪水漲船高。1964年1月9日，運河區美軍射殺21名示威抗議的巴拿馬民眾，這一天後來成為巴拿馬的「烈士紀念日」（Día de los Mártires）。

經過多年談判，美巴兩國在1977年簽署兩項條約，美國承諾在1979年10月1日撤離運河區，1999年12月31日歸還運河主權與經營權，但美國保留在運河「中立性」遭到威脅時進行軍事干預的權利。後來美國果然在1989年12月入侵巴拿馬，雖然開戰理由與運河主權沒有直接關連，但各方仍然懷疑美國是否有意毀約，所幸運河最終還是回到巴拿馬的懷抱。

運河主權移交之後，巴拿馬政府設立的「巴拿馬運河管理局」（Panama Canal Authority，ACP）負責營運（不是中國）。運河當時已經因為關鍵設施「船閘」（lock）太過狹窄而讓運量大打折扣，巴拿馬在2006年10月舉行全民公投，通過52.5億美元的運河擴建計畫；2016年6月大功告成，從此運量倍增，在全球貿易的角色益發吃重，如今每年可為巴拿馬帶來50億美元的收入（一半繳入國庫，一半用於運河營運與投資）。

目前全球約4%的貿易量會行經巴拿馬運河，其中超過7成的船隻是來自美國或前往美國。運河的通行費由ACP訂定，取決於船隻的種類、大小和搭載貨物的類型（客輪還要看床位數目），但就是與國籍無關，而且都是公開資訊，因此川普所謂的「超收通行費」實在是不知所云、無理取鬧。喜歡收「保護費」的川普尤其不爽美國海軍船艦也要付費，然而根據ACP的資料，美國海軍一年繳的通行費不到100萬美元（航空母艦無法通行），相較於9000億美元的年度軍事預算是九牛一毛。

讓川普耿耿於懷的另一個問題「巴拿馬將運河交由中國營運」則是陳年舊帳。早在運河主權移交之前，巴拿馬政府1997年公開招標運河兩端港口——大西洋端的克里斯托巴（Cristóbal）與太平洋端的巴波亞（Balboa）——的25年營運權，香港首富李嘉誠「和記黃埔」旗下的「和記港口」得標，並在2021年延長合約25年。但「和記港口」是私人企業，很難想像它要如何將兩座熙來攘往的貨櫃碼頭改裝為中國的軍用設施。

2023年時任美軍南方司令部（United States Southern Command）司令的理查森（Laura Richardson）將軍透露，巴拿馬運河沿線有五家中國國有企業安營紮寨，有可能會將其設施改做軍用。此外巴拿馬還有其他中國投資的基礎設施（運河大橋、地鐵、郵輪碼頭、會展中心、風力發電場），的確值得關注。

2017年6月巴拿馬與台灣斷交、與中國建交，11月成為第一個加入中國「一帶一路」倡議的拉丁美洲國家；翌年12月，中國國家主席習近平對巴拿馬進行國是訪問，用心可見一斑。巴拿馬擁有大約20萬華僑，是中美洲最大的華僑社區。

不過巴拿馬畢竟是美國「後院」，也是中美洲最親美的國家之一，至今以美元作為貨幣（巴拿馬沒有貨幣政策，沒有中央銀行），美國也仍是巴拿馬最大的投資者和貿易夥伴。《華爾街日報》指出，2023年美國在巴拿馬的投資近130億美元，中國的5.15億美元相形見絀。行經巴拿馬運河的中國貨運量雖然排名第二，但還不到運河總體貨運量的22%，與排名第一的美國差距很大。而中國軍艦已有近10年未穿過巴拿馬運河。

從種種跡象來看，巴拿馬的「中國威脅」頂多只是遠慮而非近憂，更不構成美國強行「收回運河」的理由。美國如果擔心東風壓倒西風，最順理成章的作法當然是加強對巴拿馬的投資。巴拿馬沒有武裝部隊，川普要霸王硬上弓將是輕而易舉，但是恐怕也會激起拉丁美洲與整個全球南方（Global South），對美國的外交政策造成毀滅性的效應。 （相關報導： 闕志克觀點：中國突破地理枷鎖的方略 ｜ 更多文章 ）

＊作者為資深媒體人，專業譯者。