陳致曉觀點:從南鐵東移案看政商權貴如何以公共建設之名掠奪百姓

2018-08-27 06:40

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反南鐵東移自救會於民進黨部旁紹興北街召開「民主進步搞破遷,強逼屏民未開發」記者會。(顏麟宇攝)

反南鐵東移自救會於民進黨部旁紹興北街召開「民主進步搞破遷,強逼屏民未開發」記者會。(顏麟宇攝)

自從七年前南鐵居民開始抗爭,賴清德一概否認「南鐵有東移」及南鐵東移案有任何「土地開發利益」,8日南市府亦再次發新聞稿表示「鐵路地下化工程絕無土地開發利益」。但事實證明,在關鍵的民國96年間,由民國84~96年幾乎不需徵收的的原軌土地地下化案[1][2]轉變為需大量徵收的東移案[3]時,南市府、鐵工局、經建會往返公文一再討論「土地開發利益與其分配」。

例如,肇始南鐵東移案的民國96年5月15日「台南市都市縫合計畫鐵路地下沿線都市規劃與設計案,第二次座談會會議實錄」中,南市府提出「考量(台糖土地)街廓完整性及財務考量,贊同南台南站鐵路東移方案,對第二期區段徵收之辦理較為可行。」鐵工局表示「可以套圖看看」,另以書面表示「站區開發方式、沿線都市計畫調整、土地使用回饋機制,請市府配合維護台鐵局權益」,如圖一。由此可見,嗣後南市府與鐵工局列舉的諸多南鐵東移工程理由根本全是謊言。

圖一,肇始南鐵東移案之會議紀錄。
圖一,肇始南鐵東移案之會議紀錄。

隨後,民國96年7月27日經建會都字第096000344號函即要求「評估土地更新後所生土地效益直接挹注工程開發,並分析民間參與可行性」,如圖二。

圖二,民國96年經建會函要求評估「土地效益直接挹注工程開發與民間參與」
圖二,民國96年經建會函要求評估「土地效益直接挹注工程開發與民間參與」

這些土地開發考量終於形成民國96年10月25日經建會都字第0960004851號函,指示交通部「研究其他路線之可行性」,如圖三。此函於日後成為鐵工局推行南鐵東移案的行政依據,並據此向自救會、都委會、法院推託「南鐵東移案非由鐵工局決定」的卸責之辭。該公文絕大部分重點在於「經費與土地開發利益」,僅有少部分提及縮短工期、減少施工期交通衝擊、古蹟保存、捷運路廊等工程理由。但是,若經比較原軌土地地下化案與南鐵東移案之計畫書,即可見「縮短工期、施工期交通衝擊、古蹟保存、捷運路廊」等工程理由全不存在,只是假藉之辭。

圖三,民國96年經建會以「土地開發利益」指示交通部「變更南鐵地下化路線」。
圖三,民國96年經建會以「土地開發利益」指示交通部「變更南鐵地下化路線」。

在民眾抗爭前,各政府機關將「以土地開發利益回饋軌道運輸建設」視為創舉,陸續有公文論及。包含民國98年6月19日主計處處忠三字第0980003789號函明示「鐵路地下化衍生開發效益之範圍包含鐵路廊帶、車站站區土地開發及特定專區之開發等」,如圖四。

圖四,民國98年主計處函明示南鐵東移案土地開發範圍
圖四,民國98年主計處函明示南鐵東移案土地開發範圍

民國98年7月1日財政部台財庫字第09803510790號函「釐清各機關之土地開發利益」並明示「倘將沿線及站場開發納入,估計開發價值為512億元,俟地下化完成後進行土地開發。」,如圖五。

圖五,民國98年財政部函明示南鐵東移案土地開發價值為512億。
圖五,民國98年財政部函明示南鐵東移案土地開發價值為512億。

民國98年8月19日經建會總字第098003918號文再次明示「為顧及本案周邊開發,以土地開發利益回饋軌道運輸建設…應將土地開發機制與軌道運輸建設整合一併推動。」、「土地開發利益應不影響台鐵權益」,如圖六。

圖六,民國98年經建會函再次明示「以土地開發利益回饋軌道運輸建設」。
圖六,民國98年經建會函再次明示「以土地開發利益回饋軌道運輸建設」。

面對這些公文鐵證,賴清德仍硬ㄠ「此土地利益為改善交通、都市縫合所生『經濟利益』,並非土地開發利益」。本文第一次有系統地完整將南鐵東移案之土地利益進行完整分析。藉此,也可窺見台灣政客如何浪費公帑規劃不良公共建設,實質上卻是掠奪百姓以圖利財團。

南鐵東移案涉及之土地利益除了「南台南站周邊徵收台糖土地開發利益」及「沿線建商屯地藉由南鐵地下化暴增之利益」等兩個寄望南鐵地下化早日完成才能實現,卻與「東移」無直接關係的利益外。需憑藉「東移」才能產生的土地開發利益包含三個面向。其一,火車站區開發利益。其二,沿線騰空土地開發利益。其三,假借安置災民,將國有土地賤賣給金主的利益輸送。分別論述如下。

一、東移所生火車站區開發利益

台南火車站區,北起東豐路,南至民族路,共132,258平方公尺。南鐵東移案中火車站區的開發規劃如圖七[3]。因本案不採軌道與地上建物共構形式開發,故軌道上方需騰空。由圖七可見鐵道東側除小東路與東豐路間仍有少部分住商混合區外,其餘東側土地皆為廣場,並無商業利益。東移案土地開發利益集中在鐵路西側,包含住商混合區、會議旅館、商場大樓、商辦。

圖七,南鐵東移案中火車站區的土地開發規劃。
圖七,南鐵東移案中火車站區的土地開發規劃。

東移案火車站區的開發方式則可見於圖八[3]。凡只是花錢,卻沒有土地開發利益者,全是「政府自行開發」。在站區的核心區塊「會議旅館、商場大樓」是透過「設定地上權」方式交給財團開發。「設定地上權」就是一般人熟知的BOT (Built, Operate, Transfer)。站區內較周邊的「住商混合區、商辦」則是以「設定地上權」方式進行開發,將以出售房地產方式獲利。值得注意的是土地開發利益集中的鐵路西側土地寬度為「80公尺」!這個寬度與原軌土地地下化案有極大差異。東移案站站區之土地開發利益即由此寬度而來。

圖八,南鐵東移案中火車站區的土地開發方式。
圖八,南鐵東移案中火車站區的土地開發方式。

若南鐵不東移,火車站區的開發方式則如圖九。因鐵路需置於站區中間,可開發土地寬度為40公尺。若採軌道與地上建物共構形式開發,兩側40公尺寬之土地亦能為公庫帶來相當土地開發利益。然而,為求乾淨地將公有土地交給財團BOT,政府不採共構方式。但也因此,也使得站區所有可開發土地皆落於地下軌道兩側之第一、第二類禁限建區域中,而致土地開發建築體之深開挖嚴重受限,如圖十[4]。又因建物高度與其深開挖量體相關,因此南鐵若不東移,將大幅減損財團BOT的土地開發利益。簡言之,若採共構方式,原軌鐵路地下化案仍可為公庫在站區創造相當土地利益。但是,因政府要將站區土地乾淨地交給財團BOT,才致原軌鐵路地下化案的利益輸送不可行!在民國84年與96年計畫書中,因此並未列站區土地開發利益。但是,在民國98年東移計畫書中,政府將在火車站區獲得至少512億的住宅與商業開發土地利益,而財團經BOT獲得之利益將更可觀。

圖九,原軌土地地下化案中火車站區的開發方式。
圖九,原軌土地地下化案中火車站區的開發方式。
圖十,地下軌道兩側禁限建分級圖示。
圖十,地下軌道兩側禁限建分級圖示。

二、沿線騰空土地開發利益

96年10月公文要求「鄰近區域一併辦理都市更新,以獲土地利益」[5]。而肇始南鐵東移案的96年5月南市府與鐵工局的會議資料中,如圖一,南市府更明白指出南鐵東移是為了「財務考量,及有利第二階段『區段徵收』」。

的確,2012年南鐵居民所收到的都市計畫變更說明會通知書中明白寫著「台南鐵路地下化『第一階段』一般徵收」。至於「第二階段」是甚麼,賴清德絕口不提,一概否認,亦未見於目前都市計畫。然而,在2012年8月27日(當時百姓尚未開始抗爭)時任賴清德副市長的林欽榮與鐵工局、南市府、成功大學召開「成功大學與台南車站站區共榮座談會」中則指出第二階段即為「結合都市更新策略,開發周邊197公頃」[6]。

此197公頃由何而來?則可由民國99年4月由南市府委託成大研究發展基金會做成的「臺南市都市縫合計畫-鐵路地下化沿線都市規劃與設計案」報告書得知[7]。在該報告書中明白指出此197公頃範圍為北自柴頭港以北100公尺起,南至生產路以南100公尺迄之鐵路縱貫線兩側各100公尺地區,包含整個台南車站周邊、南台南站周邊,及市區鐵路沿線全部,如圖八。

可怕的是,這南鐵地下化土地開發第二階段的197公頃土地根據南市府規劃,將透過「區段徵收」而來。「區段徵收」源自19世紀國家權力至上的德意志帝國,但如今全球僅台灣活躍地實施此制度。政府進行區段徵收的土地並不以公共建設所需為限,是一種強迫民間地主參與土地開發的制度。政府以土地開發增值為由,僅發還原地主約40%土地。所發還之土地位置由政府決定,發還之一般百姓土地通常位於墳區、山邊、偏僻之處。政府透過區段徵收可無償獲得60%土地,再將這些掠奪來的土地賤賣、標售給建商財團。

區段徵收已帶來苗栗大埔、機場捷運A7站樂善村滅村案、台北港案等等諸多人倫悲劇,如今又引起桃園航空城、新竹璞玉計畫、竹東二重埔、淡海二期、社子島、三峽龍埔里等等諸多百姓抗爭。面臨南鐵居民抗爭後,此第二階段「區段徵收」暫歇,為列尚未列入都市計畫中。為了擺脫南鐵東移為了土地利益的標籤,賴清德甚至在2013年創造一個錯誤百出的都市計畫案將擴大徵收所騰空土地將為綠園道。但是完成南鐵東移土地徵收後,南市府再變更騰空土地地目易如反掌。或者,只要啟動沿線周邊土地的區段徵收或重劃,該綠園道即可貢獻建蔽率與容積率而產生開發利益。不管是用哪種方式進行沿線土地開發,因為皆使用強制方式執行,都將嚴重侵害周邊居民的財產權、居住權、人格權,並為建商財團取得大規模市區精華土地。

台南鐵路地下化「第二階段」,共197公頃。原訂以區段徵收取得土地。
台南鐵路地下化「第二階段」,共197公頃。原訂以區段徵收取得土地。

三、假借安置災民,將公有土地賤賣給金主的利益輸送

前兩種土地利益縱使主要是為建商財團掠地,至少公庫還多少分得利益。但是,此第三種南鐵東移土地開發利益,則是不折不扣地圖利特定財團。富立建設陳聰徒為賴清德金主,兩者關係匪淺。在賴清德上任閣揆首日,即與甫任國發會主委的陳美伶連抉到金華官邸打理房舍,如照。

陳聰徒與國陳美伶在賴揆上任首日連抉到金華官邸打理房舍。(作者提供)
陳聰徒與國陳美伶在賴揆上任首日連抉到金華官邸打理房舍。(作者提供)

賴清德在南鐵東移都市計畫與土地徵收皆未定案前,即恣意以安置南鐵案被迫遷居民為由,在原台南縣市交界之偏僻荒地進行「都更」,以取得台糖土地。隨後,又以建構安置住宅為由,將公有地標售。此標案不尋常地在開標前一周修正標案內容,大幅調高建蔽率與容積率。若非事前獲知消息的廠商根本無法及時更改投標計畫。開標的結果由富立建設以僅高於底標1%的金額得標。得標價每坪9萬元,遠低於當地市價的每坪25~30萬。富立建設在土地取得上憑空獲得9億2千萬。

更何況,該筆土地之40%另交富立建屋銷售,對應到額外26億6千萬潛在營收。面對居民對南鐵東移必要性的質疑,賴清德僅回應以「快去登記安置宅,每戶轉手可賺500萬」。賴清德竟扮演房屋銷售員的角色,鼓勵居民投資炒房。安置宅的交屋乃以同意以徵收價賤賣房地,且完成拆除為原則。居民登記安置宅完全不需成本,所以不少居民含淚以買保險的心態登記。如今,南鐵居民最密集的東區、北區徵收案根本尚未啟動,南市府竟配合建商的存證信函以公文要求居民貸款交屋,威脅否則無法購買,藉此騙取居民同意書,並緩解金主財務壓力。由圖九可見,南鐵安置宅到底照顧的是建商,還是被迫遷的居民。

南鐵安置宅照顧建商,剝削被迫遷居民。(作者製表)
南鐵安置宅照顧建商,剝削被迫遷居民。(作者製表)

四、結語

除了上述三點「東移」所生土地利益外,「南台南站周邊徵收台糖土地開發利益」與「沿線建商屯地藉由南鐵地下化暴增之利益」也相當可觀。前者,有2010年徵收70.23公頃台糖農地,亦多由賴清德金主「富立建設」參與的「南台南站副都心地開發案」。後者則有各政客金主參與,甚至立法委員王定宇亦對土地開發公司「開班授課」,教導如何投資鐵路沿線周邊土地 。這也難怪賴清德、陳亭妃、王定宇等議員/立委在2009年6月「台南市區鐵路地下化公聽會」中極力反對南鐵東移案,卻在該案為行政院核定後極力推行的原因,如下圖。

賴清德、陳亭妃、王定宇、蔡旺詮等民代曾極力反對南鐵東移案。
賴清德、陳亭妃、王定宇、蔡旺詮等民代曾極力反對南鐵東移案。

透過公有土地的開發挹注公共建設的確有助緩解政府財政,有其公共利益。然而,「為了土地開發利益而『擴大徵收民地』」卻有違土地法施行法第49條、釋憲709號文、大法官釋字第732號理由書、台北高等行政法院91年度訴字第1642及同年度訴字第3968號判決、最高行政法院96年度判字第1442號判決所言「公共建設必需採取對人民土地徵收最少範圍之方法」的規範。土地徵收乃政府公權力剝奪人民財產的強制手段。倘要採用,也一定要符合非常嚴謹的前提要件,如必要性、合法性、公益性、為最後不得已手段、符比例原則、及完全補償等缺一不可的原則。

在南鐵東移案中,我們可見政客與官僚系統並不思如何有效利用公有土地,以謀求最大政府財務利益。例如,以共構方式開發站區土地、善用沿線軌道土地設置停車場/地下街/輕軌,如圖十二。反之,政客與官僚系統寧可花費公帑強徵百姓土地,所求的竟是「使站區土地較易『乾淨切割』供財團金主自行開發」、「使沿線擴徵土地有利配合財團金主後續整併開發」、「創造賤賣公有土地給財團金主的藉口」、「迫遷百姓至財團金主未來開發區域以利炒地」這些有利財團金主,卻損及公共利益與基本人權的開發方式。全然是浪費公帑、侵害百姓、淘空公產、圖利財團之舉。

圖十二,善用沿線台鐵路權設置停車場/地下街/或輕軌捷運。
圖十二,善用沿線台鐵路權設置停車場/地下街/或輕軌捷運。

土地開發利益不但是政府由原軌地下化案易轍為東移案的唯一因素。在居民抗爭7年間,土地開發利益也成利益集團必須不顧居民身家性命,強行以戒嚴守段、抹黑栽贓、欺騙恐嚇等手段強行通過南鐵東移案的原因。為了南鐵東移的土地開發利益,將私有土地徵收面積由0.23公頃擴大為3.03公頃。除了施工範圍擴大徵收323戶居民外,更使14層高,有三千餘戶的長榮新城緊鄰地下軌連續壁,而有結構危險。此外,半拆房屋危及結構而需增加周邊居民迫遷。7月20日,居家落於東移所危及社區的曾姓婦人自殺身亡。據其女兒第一時間筆錄「媽媽自從聽到該棟社區有部分建物要拆除後,就開始很擔心,常有負面情緒出來,須安眠藥才能入睡,最近母女聊天時,媽媽曾幾次有輕生念頭。」又是一南鐵悲劇。可恥的是,南市府進一步對喪家施壓,改變陳述。親綠鄉民,亦順勢散播「非自殺,乃心肌梗塞。」謠言,以打擊反南鐵東移運動。

南鐵居民的壓力來自多方。連番公文看不懂的憂慮、立命彈丸之處被無理剝奪的恐懼、年邁孤獨無援不知未來的煎熬、強制徵收後所需購屋的貸款負擔、舉國族大義要求的犧牲、「永為真理」的政客明星灼焰、行瀣媒體的抹黑栽贓、受愚市民「自私愛財、反對進步、釘子戶」的歧視。這些社會上、經濟上、精神上、身體上的壓力長期折磨著這一群年邁的「非國民」(二戰時日語ひこくみん「背叛國家的人」)。除了自殺身亡的曾姓婦人,至今已有十餘南鐵東移沿線居民因嚴重憂鬱、身心俱疲,憾恨離逝。

當政客為了土地開發與金主利益,恣意在地圖上畫上徵收、拆除的藍線,可曾想想每一個小方塊所代表的房宅中,住的是人!南鐵東移案正是不折不扣政府把「強劫當政策」。政商權貴視民如草芥般的掠奪、踐踏、污名、封口!

【參考資料】

[1] 台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告,台灣省政府,民國84年12月

[2] 台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告,修正本,交通部鐵路改建工程局,民國96年9月

[3] 台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告,核定本,交通部鐵路改建工程局,民國98年7月

[4] 臺北都會區大眾捷運系統禁建限建範圍內列管案件管理及審核基準,臺北市政府,民國96年9月6日

[5] 行政院經濟委員會函,都字第0960004851號文,民國96年10月25日

[6] 「台南市副市長林欽榮27日下午邀集成大學者、鐵工局、台鐵局及市府相關局處,招開『成功大學與台南車站站區共榮發展座談會』」,台灣電子報,民國101年8月27日

[7] 臺南市都市縫合計畫-鐵路地下化沿線都市規劃與設計案,總結報告書,主辦:台南市政府,規劃單位:財團法人成大研究發展基金會,民國99年4月27日

*作者為紐約大學理工學院電機工程博士,反南鐵東移全線自救聯合會會長,台灣土地正義行動聯盟 理事長    

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