李念祖專欄：修憲，什麼意思？修憲，什麼意思？應從「憲法，什麼意思？」說起。又到了行憲紀念日，今天就再來談談憲法，特別是內閣制的ABC吧！憲法是什麼呢？有四點可說：第一，憲法是規範，不能是工具。第二，憲法是用來保障人民權利的規範，不適合用以伸揚國族主權的價值。第三，憲法是用來限制政府權力的規範，不會是假提昇政府效率之名以集中政治權力的途徑。第四，憲法是用來防止權力為惡的規範，不必然具有保證好人當選的功能。同樣的，修憲，應該是要強化憲法的功能，不該是弱化憲法的手段。應該是增進人民基本權利的保障，不該是伸揚國權或國族主義的工具。修憲應該維持政府權力的限制，不該是用來解除政府權力限制的途徑。憲法規定的選舉，若是不能選出好人或能人主政，修憲恐怕沒有用，選民擦亮眼睛、謹慎投票比較有用。最近，修憲的聲音甚囂塵上，是為了什麼呢？執政黨九合一選舉大敗，為什麼要修憲呢？要讓敗選的政黨更有機會捲土重來嗎？執政者不得民心，就用選票換掉執政者，不正是憲法用民主選舉確保政權和平移轉的功能嗎？為什麼要修憲呢？提倡修憲的一個主要理由，是現行的制度中領導人有權無責，所以要改成內閣制。這話恐怕說的不夠清楚。總統有固定任期，定期改選，做的不好，選民就用不投票給他來制裁他，讓他下台，怎麼說是有權無責呢？選出好人或能人，靠的是選民的眼光與智慧，不是憲法。選民選不出好人或能人，內閣制的政府一樣不會令人滿意。政府體制理論上說內閣制的一個好處，是比總統制或半總統制的政治責任清楚，不會出現一黨掌握立法權，另一黨掌握執行權，到了選舉的時候分不清楚政黨之間政治責任的問題。但這是行兩黨政治模式之內閣制的好處，如果是多黨林立的內閣制，經常依靠跨黨組織聯合政府執政，政治責任歸屬也不會比總統制或半總統制更為清楚。以台灣2008年以後的政局而言，所發生的已經不再是少數政府的問題。立法權與行政權都由同一個政黨控制，政府表現好不好，政治責任歸屬明確，來年的選舉就可見分曉，看不出有什麼理由要立即修憲改採內閣制讓政治責任歸屬更明確。理論上內閣制的另一個好處，是由國會裡的多數黨掌握立法權，國會多數黨領袖率領多數黨議員組成內閣掌握執行權（也就是行政權），政府的效率（未必是效能）會增加。台灣看起來問題出在政府無能，看起也就是政府缺乏效率，以致於百姓受苦，這是不是改採內閣制的理由呢？內閣制之所以可以增加政府的效率，說穿了是因為將立法權與行政權合一的緣故，也就是說立法權與行政權之間沒有制衡可言。相較於總統制與半總統制，內閣制裡的政治權力是更為集中的。權力集中，當然就會增加政府效率，但是政府權力擴大所產生的濫權風險其實也會增加。從立法院中產生，自信足以代表社會多數、同時掌握立法權與行政權的政府，會更有效率，但是會不會更好呢？還是會更危險呢？其實仍然不是取決於制度而是取決於選民的選擇。如果內閣制的選舉結果所託非人，政府不會更好，卻有可能因為更有效率而更為危險。內閣制作為一種仰賴民主遠甚於權力制衡的制度，是不是切合台灣的政治需要，是一種主觀的政治判斷。在客觀現實上看，也確實面臨著政治上的選擇。一個最直接的政治選擇是，台灣還要不要由每一位公民投下一票產生國家元首？當年隻手推翻國民黨內修憲小組建議委任直選、推動公民直選不遺餘力，且因當選首屆人民直選總統而足以樹立其歷史地位的李登輝先生，現在忽然站在提倡內閣制的風頭上，不論是因覺得今是而昨非、還是別有不為人知的政治規畫、還是為了持續予取予奪、終生指點江山的領袖風範，可能都不比需要解釋台灣人民為什麼不該再有權利直選國家元首的背景理由，來得更為重要。與此相關的是，台灣並沒有也不會像英國或是日本一樣，具有足以產生世襲元首的皇室存在，採取內閣制之後，制度上要如何產生國家元首，也是個需要仔細思考而李登輝先生沒有說明其構想的問題。內閣制的國家是由議會多數黨領袖組成內閣執政而得名，我國立法院的人數符不符合需要，特別是需不需要增加名額，好像又要再往與過去十年間國會改革相反的方向擺盪，過去縮減國會成員名額的政治理由一夕之間都不存在了嗎？現在提倡內閣制而為國會改革的一項主張，是要降低政黨得票比率門檻以保障小黨的生存空間，這當然是符合政黨平等的好事。但是多黨林立的內閣制（如義大利出現的例子），因為議會之中的縱橫捭闔形成政府更迭頻仍，又正是內閣制失去政治穩定優點的原因。立法院裡的立法委員們大概都會樂見修憲改採內閣制，如此一來人人都有入閣的希望。但是修憲採取內閣制，應該不會只是為了立法委員增加政治影響的緣故，台灣的選民在改採內閣制之後，究竟會如何改變投票偏好、產生如何不同的立法委員，顯然也不會是修憲可以解決的問題。那麼，就不禁要問，我們到底是為了什麼理由，必須放下台灣各種迫切需要朝野共同努力解決的政治問題，卻不惜大費周章、以追求內閣制修憲作為政治時程表上的優先考量呢？修憲，在今日政治時程表上究竟是什麼意思？實在需要提倡內閣制的各方有識之士，詳細清楚而且誠懇地向台灣的公民社會提出回答。
