觀點投書:老屋重建條例草案評析─真的要讓它三讀嗎?

2017-03-24 06:30

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從草案中的獎勵方式來說,主要是「容積率放寬」和「稅捐減半」。容積率放寬的額度尚在可接受的範圍內,但稅捐減半的獎勵是「一直到移轉時為止」!換言之,若不移轉,可以享受終生稅捐減半的獎勵。(資料照,陳明仁攝)

從草案中的獎勵方式來說,主要是「容積率放寬」和「稅捐減半」。容積率放寬的額度尚在可接受的範圍內,但稅捐減半的獎勵是「一直到移轉時為止」!換言之,若不移轉,可以享受終生稅捐減半的獎勵。(資料照,陳明仁攝)

為加速都市危險及老舊建物更新重建,內政部擬訂了「都市危險及老舊建築物重建獎助條例」草案,專法提供租稅減免、建蔽率及容積獎勵等優惠措施。這個修法在前一陣子引起反對的聲音,且不分藍綠。這部法律,目的在獎勵危險及老舊建築物重建,理論上應該會得到支持,為何反而引來爭議及反對的聲浪?

何以政府會推動老屋重建條例,主要源於蔡英文在執政決策協調會議中的指示。其後,政府考量「方案涉及都市更新條例修法,修法時程曠日廢時」,因此另提專法「優先處理」危險及老舊房舍。

老屋、危樓,即使只有一棟,也可以適用都更條例,最明顯的例子是台北市因九二一地震毀損的東星大樓重建案。因此,政府不敢說單獨的老屋、危樓不適用都更條例,只能說「修法時程曠日廢時」。然而這個理由是不妥當的。「修正都市更新條例」和「另立一部專法」兩種方法比較,理論上修法應該比立新法簡單,畢竟原始的法律框架還在,立法院只要審查少部分的條文即可。然而新法的制定,依一般審查程序,勢必是從第一條到最後一條嚴格審查,再加上很多條文可能未納入而必須準用其他法律,合理情形下不可能比修正舊法簡單。

長安西路一棟面臨都更的民宅,在屋主出門談判時,回來竟然垮了一半。(取自蔡志陽律師臉書).jpg
政府不敢說單獨的老屋、危樓不適用都更條例,只能說「修法時程曠日廢時」。然而這個理由是不妥當的。圖為長安西路一棟面臨都更的民宅。(資料照,取自蔡志陽律師臉書)

是故,在政府立專法的理由上,邏輯上很有問題,修正部分條文居然比另立新法曠日費時?相信一般人都無法接受。尤其都市更新條例近幾年來已經修正多次,過程中也沒有發生什麼曠日費時的爭議,可見草案的立法理由並不符合事實。

除了有沒有必要另立特別法的質疑外,許多學者專家還質疑這部法律草案可能在規避都市更新條例中的行政程序。如果不是企圖規避,那麼只要在現行法中增列相關規定即可,程序部分根本不必重新立法規範。從新法草案的內容來看,除獎勵容積提高至法定容積1.3至1.4倍,放寬建蔽率外,建築物高度將不再受建築法令及都市計畫法令的限制(除因飛航安全管制外),也不必經過都市更新審議。可見上述關於規避現行法制的質疑,並非沒有道理。

另外,老屋更新條例也可能有「過度照顧」的疑慮。大法官解釋485號強調,授益予人民時,必須考量到國家之經濟及財政狀況,斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性,不能超過達成目的所需必要限度、給予明顯過度照顧。在老屋更新條例草案中,老屋、危樓固然在重建獎勵之列,但適用範圍擴及「鄰近的建築」。鄰近的建築未必是老屋、危樓,甚至可能是新樓,只是因為鄰近老屋、危樓,就可以享有重建的獎勵。這種未斟酌受益人須照顧必要性的立法,可能已超過了達成目的的所需必要限度,有過度照顧之疑慮。

從草案中的獎勵方式來說,主要是「容積率放寬」和「稅捐減半」。容積率放寬的額度尚在可接受的範圍內,但稅捐減半的獎勵是「一直到移轉時為止」!換言之,若不移轉,可以享受終生稅捐減半的獎勵。這樣子的獎勵方式可能也違反大法官解釋的精神,有過度照顧的疑慮了。試想,如果老屋改建後,不論是改建成豪宅或合宜宅,都一樣享有終生減半稅捐的優惠,不考慮當事人是否具有照顧必要性,合理嗎?在這種獎勵方式下,建商大概會選擇蓋豪宅,以獲取最大的稅捐利益。

還有老屋重建的同意比例,草案中規定為「全體所有人同意」,亦即要百分之百同意始得改建。這個改建比例與立法目的自相矛盾。在一般的都市更新案中,依都更條例的規定,毋須全體同意,原則上的同意比例是「更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二」。老屋條例需要全體同意。然而,老屋重建條例的適用對象是「老舊危樓」。如果老舊危樓具有改建的迫切性,那麼同意的比例不宜過高,否則形同放任老舊危樓的存在,反而不利於公共利益。結果老屋重建條例草案中的同意比例反而提高到100%,這與法律所欲達成之目的明顯矛盾。

就舉東星大樓的例子,因為921地震成為危樓,具有拆除重建的迫切性,但即使如此,當時仍有反對重建的住戶。如果東星大樓適用老屋重建條例,豈不永遠沒有改建可能?

最後,立法院於3月16日初審完成了這部法律,接下來要進行二三讀。初審完成的內容最重要的是什麼呢?

100%同意仍然維持,稅捐獎勵仍然維持(但減少為12年而非終生),鄰近老屋也可以享受獎助仍然維持,這部法律一定要制定的立場仍然維持,跳脫現有程序限制的做法仍然維持。可以說,外界質疑的部分,幾乎沒什麼改動。

這樣的法律真的要讓它三讀通過嗎?立委能不能再考慮一下?

*作者為國家政策研究基金會高級助理研究員

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