宋承恩專欄:北協更名,美國正視台灣

2019-06-07 07:10

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總統蔡英文6日出席「台灣美國事務委員會揭牌典禮」。(顏麟宇攝)

總統蔡英文6日出席「台灣美國事務委員會揭牌典禮」。(顏麟宇攝)

台灣處理對美國事務的「北美事務協調委員會」改名為「台灣美國事務委員會」。原本用「北美」而非「美國」,是美方欲確保其「非官方」性質;如今「台灣」、「美國」對等出現,具重大意義。

二○一九年五月二十五日,外交部發布新聞稿,宣布代表台灣處理對美國事務的「北美事務協調委員會」(Coordination Council for North American Affairs,以下簡稱「北協」)將改名為「台灣美國事務委員會」(Taiwan Council for U.S. Affairs)。總統蔡英文臉書也指出,這是「台灣」和「美國」首次對等放入事務機構名稱,「象徵台美關係緊密,存在良好的互信。」

設立白手套處理政府事務

北協「正名」其實有更深的意義。這可以從台美事務機構的性質、斷交後台美協商的歷程、對比《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)與近來美國法律文件對台灣的態度,做進一步討論。

一九七八年十二月十五日,美中發布公報,宣布兩國將於七九年一月一日起建交。總統卡特(Jimmy Carter)並接受中方「廢約、斷交、撤軍」的關係正常化三條件。美國於宣布七個小時之前,才囑令大使安克志(Leonard Unger)通知台北,造成極大震撼。

《美中建交公報》寫著「美國承認中華人民共和國政府為中國唯一合法政府。在此背景下,美國人民將與台灣人民維持文化、商務及其他非官方關係(unofficial relations)。」為此目的,卡特於七八年年底前頒布行政命令,表示美國擬依據其國內法設立新的機構,執行台美的新關係。

事實上,在美中關係正常化談判中,設立私部門機構處理台美關係並非唯一選項。季辛吉(Henry Kissinger)七四年訪北京時曾提議,比照美中建交前已成立聯絡辦公室(liaison office)的做法,台美於斷交後可互設聯絡辦公室,惟此一提議為鄧小平所堅拒。美國遂轉向循「日本模式」,仿照七二年台日斷交時,雙方特設機構做為事務互動平台,於七九年一月十六日,美國在華盛頓特區登記成立一非營利性質的財團法人「美國在台協會」(American Institute in Taiwan, AIT),做為維繫與台灣民間非官方關係的美國機構。

季辛吉(左)在中美關係中扮演重要角色。(圖/BBC中文網)
季辛吉(Henry Kissinger)七四年訪北京時曾提議,比照美中建交前已成立聯絡辦公室(liaison office)的做法,台美於斷交後可互設聯絡辦公室,惟此一提議為鄧小平所堅拒。(圖/BBC中文網)

雖說台日與台美關係背景不盡相同,此次北協「正名」似乎也循著日本模式:一七年一月一日,日本原來的「財團法人交流協會」更名為「公益財團法人日本台灣交流協會」,我們的亞東關係協會則於五月十七日更名為「臺灣日本關係協會」。在外交上,台日往往連動台美,成為關係突破的先聲。

即使不得不接受以白手套處理實質上屬於政府的事務,台北方面對於台美關係的「非官方」性質並非全無抗拒。當時的總統蔣經國在接見前來安排斷交事務的美國代表團時,堅持美國應繼續承認我國的法律地位與國際人格,同時主張雙方須互設政府對政府的代表機構。

駐美代表處更名捨台灣取名台北

就法律地位與國際人格而言,出乎美國意料的,是台灣並未在中國代表權上有所爭執,而是主張基於中華民國有效控制台澎金馬地區,美國應在此範圍內給予法理(de jure)上的承認。就代表機構而言,七九年二月七日通過在行政院下設立北協,做為AIT的對等機構。該名稱據說是美方所能接受的含糊用法,之所以用「北美」而不能用「美國」,是因為美方欲確保其「非官方」性質。

當時美國談判代表,在意的是如何讓台美新關係不影響與美中關係正常化,對於台灣方面對官方機構的堅持,脅以如談判破局,將於二月間撤館,三月停止一切使領館業務。迫於談判時間壓力,雙方最後以「互不否認」做為妥協:即美國對於台灣宣稱北協具官方性質,不加反駁;而台灣對於美方宣稱雙方為非官方關係,不予反駁。

台灣新機構的名稱不能有「美國」,也不能有「台灣」。《台灣關係法》中,「台灣」指的是台灣及澎湖(地理意義),及其上的人、法人、統治當局。《台灣關係法》通篇未出現「台灣政府」,而僅有「台灣統治當局」(governing authorities on Taiwan)。很清楚的,當時「台灣」一詞不具官方意義。

20190415-台灣關係法&AIT@40:40友誼慶祝酒會,總統蔡英文出席。(甘岱民攝)
《台灣關係法》中,「台灣」指的是台灣及澎湖(地理意義),及其上的人、法人、統治當局。圖為台灣關係法&AIT@40:40友誼慶祝酒會,總統蔡英文出席。(資料照,甘岱民攝)

據台灣人公共事務會(FAPA)指出,一九九四年有機會就駐美代表處更名時,美國方面表達得非常清楚:所謂「非官方」關係,僅僅意味不能使用「中華民國」。儘管如此,台灣方面所提出的名稱清單中,並不包含使用「台灣」者,最後所改的是「台北駐美經濟文化代表處」(TECRO)。

台灣、美國對等出現意義重大

「北美事務協調委員會」是美方為了與中國的關係正常化,想方設法確保非官方性質的產物。隨著戰略形勢的變遷,與台灣自我定位的改變,在美國近期法律中已大方出現「美國」、「台灣」字樣,不再遮遮掩掩。例如,《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)中指出「台灣關係法是美國與台灣間關係的基石」。
因此,「台灣」、「美國」對等出現在機構名稱中意義重大。

*作者為英國牛津大學博士候選人,本文原刊《新新聞》1683期,授權轉載。

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