觀點投書：日本防失能、英國治孤獨—台灣高齡政策轉型的制度缺口與人力挑戰

台灣已於2025年正式邁入超高齡社會，65歲以上人口占比超過20%，「每五人一老」已成為當前現實。在此背景下，政策討論若仍停留在擴充長照服務量能，將難以回應問題本質。真正的關鍵，不在於如何應對已發生的失能，而在於能否延緩失能、縮短不健康餘命，進而減緩整體制度壓力。

圖一：台灣人口老化速度

然而，台灣現行制度呈現明顯的結構性斷裂：醫療體系主要處理疾病，長照體系承接失能，兩者之間缺乏以「預防」為核心的連續性設計。當政策介入時點過於後端，將不可避免地推升醫療與長照需求，使財務壓力隨人口老化快速累積。

從國際經驗觀察，日本與英國分別從不同面向進行制度調整。日本在推動日本介護保險制度後，因應長照支出快速成長，將政策重心前移至「介護預防」，透過功能篩檢辨識衰弱前期長者，並結合運動、營養與社區參與進行早期介入。同時設立地域包括支援中心，作為整合醫療、長照與預防的社區樞紐，使高齡者在失能前即進入支持系統。

英國則由National Health Service推動Social Prescribing，將孤獨與社會隔離納入健康治理。透過家庭醫師開立「社交處方」，並配置連結員（link worker）協助媒合與陪伴參與，使社會連結成為健康促進的重要手段。此舉顯示，非醫療因素已被正式納入健康政策架構。

上述兩種模式的共同核心，在於將健康的生產場域由醫療體系延伸至社區生活，並將政策介入時點前移至問題發生之前。

相較之下，台灣目前最大的制度缺口，不僅在於預防機制不足，更在於支撐預防與整合的「人力結構」尚未建立。現行長照與醫療體系中，雖已存在社工、照管專員與護理人員，但缺乏足夠人力規模與跨體系整合角色，特別是類似英國「連結員」的制度，在台灣幾乎尚未制度化。

圖二：長照需求 vs 制度壓力

若參考日本社區整合照護模式，以每3,000至6,000名高齡者配置一個跨專業團隊推估，台灣約450萬高齡人口，至少需建立約900個社區整合單位，對應約2,500至3,000名核心專業人力（含社工、護理與照管人員）。此外，若導入英國社交處方制度，以每2,500至5,000人配置一名連結員估算，台灣尚需約1,000至1,800名專責人力。再加上社區健康促進所需的公衛人員，全國至少仍有約500至800人的額外需求。整體而言，僅為建立基本運作能力，即存在約3,500至5,000人的人力缺口。

圖三：人力缺口推估

更重要的是，這不僅是人數問題，而是制度設計問題。若缺乏明確的角色定位與跨體系協作機制，即使補足人力，也難以有效發揮預防與整合功能。

圖四：政策介入時點比較

在人口快速老化的趨勢下，財務壓力亦將同步升高。全民健康保險目前仍具一定財務韌性，但隨高齡人口增加與慢性病負擔上升，預期於2030年前後將面臨更顯著支出成長壓力。長照體系方面，在衛生福利部推估下，服務需求將由目前約80萬人，於2035年前後上升至逾百萬人規模。若制度仍以失能後介入為主，支出成長速度將可能超過財源擴張能力。

在人口老化加速的背景下，若預防醫學未能有效介入，且社區照護人力長期不足，將導致長照與醫療系統的需求曲線提前交會，形成結構性壓力。

人口老化 × 預防不足 × 人力缺口

＝ 制度壓力提前爆發

＝ 醫療負荷上升 + 長照支出擴張 + 家庭照顧回流

因此，真正的風險並非制度「破產」，而是逐步出現服務排擠、給付縮減與家庭負擔回流等現象，導致整體照護體系品質下降。

面對此一趨勢，台灣高齡政策的轉型應聚焦三項結構性改革。首先，建立全國性衰弱篩檢與分級介入制度，將預防納入基層醫療與公共衛生體系。其次，重構社區照護據點功能，使其由活動提供轉型為具備運動、營養與復能能力的健康促進平台。第三，導入社交處方與連結員制度，強化醫療與社區之間的實質連結。

最關鍵的一步，則在於支付制度的調整。唯有將延緩失能、降低住院率等預防成果納入給付與評估指標，才能從根本上改變體系誘因，使資源由「治療後端」轉向「預防前端」。

總體而言，超高齡社會的挑戰，不僅是人口結構的改變，更是政策邏輯的轉型考驗。當日本致力於防止失能、英國著力於降低孤獨時，台灣若仍停留在補強長照體系，將難以承受未來需求的持續擴張。唯有提前介入、補足人力並重塑制度，才能在延長壽命之外，同步延長健康餘命，確保高齡社會的可持續性。 （相關報導： 王立本觀點：不是失智問題，而是退場問題─台灣公共空間的高齡戀棧 ｜ 更多文章 ）

＊作者為中台灣教授協會常務理事 。