大小事都要公投…人民真能做出最好的選擇嗎?瑞士這樣走出自己的路

2017-02-22 16:57

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瑞士首都伯恩,佈局有幾分像北京,條條大道通向權力中心:國會在山上,遙遙一望,莊嚴所在。外觀是歐洲最常見的大石頭房子青銅頂,華人擺飛禽走獸的地方,他們一字排開豎起象徵「公平」「正義」的神像。

國會也是個景點。不開會時隨便參觀,開會時有序旁聽。接待我們的導遊潔西嘉,二十出頭,歷史系畢業生,表情平靜得像國際新聞裡的瑞士。等了一會兒,湊齊十個人,寄放包包、登記證件後,就可以進入一國的最高立法機構了。

歷史上的瑞士,跟今天富庶祥和的面貌大相逕庭,曾經是貧窮蠻荒之地。一幫桀驁不馴的農民,燒殺掠奪對外擴張。十三世紀阿爾卑斯山中部河谷的三個村落,為保貿易公平自願結盟,聯手對抗周遭列強。十五世紀一場以少勝多的戰鬥中,瑞士農人擊殺人強馬壯的勃根第公爵,名聲大噪,成為歐洲最搶手的雇傭兵。後來,父子兄弟各為其主對陣廝殺的殘酷,特別是槍炮的發明,終結了莽夫為勝的年代。到了十九世紀,瑞士聯邦決定禁止雇傭兵產業,轉而中立。

外國人進入瑞士國會無須預約,跟本地人一樣出示證件即可。我隨機加入的參觀團趕上德語時段,一起來的伯恩朋友薩賓娜,不斷替我翻譯成英語。導遊還特別關照說,我可以隨時用英語提問,而且國會簡介的印刷品也有一份中文版。

國會大廳裡,迎面而來的兩組雕塑,交代了國家緣起。一是最早結盟的三條河谷代表,手按在「獨立宣言」(The Federal Charter of 1291)上起誓,狀似「桃園三結義」,不過粗服亂髮的三個人挺直站著,沒有跪下。

另一尊是十三世紀的沙場英雄,以肉身抵擋奧匈帝國騎兵的長矛,打開對方陣型缺口後,呼喊著後邊的瑞士步兵向前衝。潔西嘉說他的遺言是「請照顧我的妻兒」,薩賓娜卻輕聲耳語:「流傳的說法是,他喊了一聲:『哪個混蛋推了我一把?』」民間幽默大抵相似,於莊嚴處聽嬉笑聲。話說回來,正是冷兵器時代農人的驍勇善戰,吸引來了周邊更多村落的加入,瑞士聯盟才得以漸漸擴大。

結盟之後,唯一武力征服過瑞士的是拿破崙。法國大革命期間,瑞士成了法軍混戰的舞台。拿破崙稱帝後,在瑞士製造出「海爾維第共和國」(Helvetic Republic),強推中央集權制度。自治慣了的農人不服,各地揭竿而起,直至拿破崙皇帝放手。與此同時,法國大革命傳播的自由平等理念,也在瑞士留下了影響,待到一八四八年歐洲革命再次衝擊時,瑞士把目光投向了當時的希望之土美利堅,搬來美國憲法作參考,國會也採用的是眾參兩院制,奠定了現代國家的政治框架。

雖然法國與瑞士接壤,又有一段統治交集,但卻最終沿襲了各自的歷史道路,走向不同深淺的民主。法國至今還是歐洲國家中中央集權程度較高的,憲法賦予總統相當大的權力。再如帝制悠長的奧地利,等級觀念依舊滲透社會生活。而瑞士歷史上從來沒有過皇上帝王,「人人平等」精神內化到日常生活和政治體制。因此,當我們說起「西方民主」時,有時一概而論,實際上,歐洲大地上的民主滋味,像它的美食一樣具有強烈的地域特色。這時,潔西嘉指指頭上:石頭穹頂內,彩色玻璃拼出了瑞士二十五州州徽,簇擁成圓。然而,有一個紅色盾形標誌,孤懸一角,像是給完美的圓圈打了個補丁,又像是工整的作業本上抹了塗改液。

那是汝拉州(Jura),一九七八年從伯恩分離出去了。國會建築的歷史顯然更早,汝拉州徽是後來鑿上去的。三十多年來,瑞士人也沒打算粉飾一番,就這樣叫外國遊客看去。

十九世紀時,瑞士各州初定,但汝拉人對劃分很不滿意。大部分居民是講法語的羅馬天主教徒,卻被歸進以講德語的新教徒為主要人口的伯恩。經過長期抗爭,汝拉最終獨立─但故事並沒有完結,汝拉南部的一小部分人選擇了留在伯恩,因為他們是講法語的新教徒。大部分願意走,少部分願意留,一個也不能不照顧。

潔西嘉是伯恩本地人,這段歷史發生在她出生前,講起來看不出有什麼好惡。五十歲的薩賓娜記得汝拉要求獨立時曾有過一段動盪,還發生過恐怖襲擊,或許正因如此,全體瑞士人才最終支持了汝拉的分離吧。

「你們不認為這段歷史令人尷尬嗎?」

薩賓娜聳聳肩:「這是歷史。」

在我眼中,汝拉州徽醒目在外,像美人臉上的一塊疤,但瑞士人展示的方式,卻當它是樹上自然生長的一個節。

「汝拉鬧獨立成功了,要是其他村子仿效,都吵著獨立,瑞士不就分裂了嗎?」我問導遊。顏面或許其次,維持國家統一的根基會受到威脅嗎?

我們正一路從大廳走向其他展廳,潔西嘉指指天花板:「看到我頭上的吊燈沒,還有大廳其他地方的吊燈?」

「看到了,好多燈泡,不過有些不亮了,正想建議你們去修修呢。」

她笑了。每個燈泡代表一個村子,也就是兩千多個行政區劃,「一些村子沒有了,就要把燈熄滅,瑞士人自己選擇與其他村或州合併,他們知道怎樣組合可以避免關稅、提高行政效率,各州高度自治,對它們好,也就是對國家好。」換句話說,維護瑞士統一的根基,正是「自願」和「自治」,汝拉的分離加深了瑞士人對這一觀念的認同。

不論外人如何替瑞士人憂天,這個國家的邊界自一八一五年中立以來沒有變動過。周圍強大的外來勢力─法國、德國、奧地利、義大利,自那以後從沒能把「瑞士的一部分」吸進去。

我心裡翩然奏響穆索斯基《展覽會之畫》中貫穿全曲的「漫步」:所見非凡,浮想翩翩,心中一層一層起了漣漪。

很快,我們轉到了上下議院大廳。除座位數量不同外,兩院的樣子差不多,木桌木椅,樸實敦厚。眾議員由選民直接選舉,來自不同黨派,參議員代表各州,由當地選民推舉,每州兩個席位。參議院會議廳,汝拉州的兩張木椅成色較新,裝飾圖案更簡潔現代,明顯是後來添加的。

眾院大廳裡,潔西嘉請大家傳閱兩個厚厚的本子。原來每個議員發言的每一句話,都會被記錄下來。這兩本是今年以來的現場紀錄。兩院大廳還安裝了直播攝影鏡頭,記者、公眾都可以同步收看。

我讀不懂本子上的筆記,薩賓娜叫我留意其中不同文字。瑞士有四種官方語言:德語、法語、義大利語和羅曼什語(Romansh)。多民族、多語言的國家很多,瑞士的奇特之處在於,不推廣統一語言,也沒有統一語言可推廣。即便在莊嚴的國會,議員們也是操不同方言,筆錄員飛速切換。現場配同聲傳譯,但議員大多精通兩三種語言,不需要翻譯,雞同鴨講,溝通無礙。當他們宣誓成為議員時,誓詞都是用不同語言念出來的。

潔西嘉提醒,大廳四角還有四個人物雕塑,分別代表瑞士不同族群:德意志人、法蘭西人、義大利人,還有占總人口百分之一的古羅馬後裔羅曼什人。雖然人口比例懸殊,但四座人像等高,代表地位和權利均等。羅曼什族幾乎全部能講流利的瑞士德語或其他官方語言,瑞士政府還是資助他們成立了自己的媒體,德語頻道中每天也有固定時間播放羅曼什語節目。

不過,雖然國際形象中立,瑞士國內政治絕非一片和諧。左右兩派議員勢同水火,他們的衣櫃、閱報室、休息區截然分開,議事大廳入口也開了兩道門。

導遊告訴大家,可以隨便坐到二百四十六個眾議員的座位上去。面前桌子上放著名牌,告訴你正坐在哪個議員的「屁股」上。「糟糕。」薩賓娜做個怪臉,「我們居然坐在瑞士人民黨(Swiss People’sParty,簡稱SVP)的席位上! 我最討厭這幫極端右翼,天天喊著不要全世界,瑞士也能活!」排外情緒近些年在整個歐洲都有復甦,瑞士人民黨也成功推動了政府為移民設定上限。但當比他們更極端的政黨提出將移民限制在百分之零點二的時候,瑞士人才猛然驚醒,在公投中以大比例否決。

說到這裡,潔西嘉強調,兩院是最高立法機構,但並非「最終決定者」。雖然借鑑美國憲法,但瑞士農人仍覺得代議制民主不夠徹底,跟他們排斥「集權」、「強人」的牛脾氣還不夠貼合,於是加入了本國特色:直接民主,全民公投。

任何眾參兩院通過的提案,異議者百日內湊齊五萬個簽名,就可付諸全民公投,有機會翻案。集齊十萬個簽名,就有機會修改憲法。

瑞士人的政治生活熱鬧了。要不要加入聯合國,公投;要不要接納外來移民,公投;清真寺能不能蓋尖頂,公投;表兄妹能不能結婚,公投;養雞籠子的間隔多寬,公投…八百萬瑞士公民成了全球的投票冠軍,大小諸事,全都付之眾議。包括各級選舉在內,瑞士人平均每年投票五到七次,每次就三到五個提案打勾劃叉。

這不亂套了嗎? 我想到「國無寧日」四個字。說給潔西嘉聽,她想了下,寫給我一個網址,上面可以查到一八九一年憲法確認以來的全民公投紀錄,「你會看到,公投並沒有影響瑞士憲法的穩定性。」

薩賓娜連連點頭,公投雛形是瑞士農人的舉劍表決。她家裡還有老照片證明,幾十年前,成年男子聚集在村落空地,高舉佩劍表決眾人之事。

這個結論並未立即消除我心中的疑惑:人民總能做出最正確的選擇嗎? 我習慣相信,少數頭腦清醒的偉人賢哲,才能在眾人昏昏的年代,指出晨星的方向。

大概是這個中國人的問題太多,團裡一個中年男人邊走邊向我解釋,最近一次瑞士公投,是關於要不要更多的帶薪休假。結果多數人認為,假期太多會妨礙經濟運行,到頭來對個人也沒什麼好處,於是投下了否決票。「我們習慣了對國家政策做出選擇、做出決定,所以對權力也有責任感。給錢放假都不要,很多外國人不能理解瑞士民意。」

他帶著十二歲的兒子前來。雖然一家人住在新加坡,但常常收到瑞士本地政府寄來的公投選票,所以回國休假時要帶孩子見識一下這裡的政治運行。

我心中的漣漪再次震盪。不要更多帶薪休假,人民大概真的把自己當成主人了。

國會走廊盡頭是個簡單的辦公室,總統問政處。瑞士總統不是一個人,而是七個人,輪流坐莊,一人當一年總統。七人班子其實是七個部長,各司兩三個部。目前輪值總統是女性,問政處門楣上的「總統」一詞改成陰性。

我向導遊提出一個問題,團裡好幾個瑞士人笑出來:

「請問,總統府在哪裡呢?」

「瑞士沒有總統府啊!」

「沒有? 那總統住在哪裡?」

「住在自己家裡啊!」

「誰付他們的房租呢,政府嗎?」

「他們自己領工資,當然自己付啊!」

瑞士沒有白宮、艾里賽宮或者克里姆林宮,只設了一個禮賓府,供七個總統舉行外事活動。權力在民,總統基本上就是個「值班的」。他們的辦公室就在國會一角。

薩賓娜說,有次她在國會旁邊的超市採購,前面有個大個子擋住去路,她左蹭右蹭,終於挪到大個子前面,回頭一看,是總統自己在買乳酪─沒有保鏢,沒有隨從。在這裡坐公車,經常碰到某個部長,甚至總統自己夾著公事包上班。

離開國會前,導遊指著牆上巨幅油畫,問誰能找出其中錯誤。原來講法語的畫師不甘循規,在瑞士版《江山如此多嬌》的畫布上,幽了一默─峭壁上,同樣顏色畫了一尾大魚,仔細看才分辨出。

魚登陸了,這樣的惡作劇,留給參觀者哈哈一笑,作者也沒有被拉出去砍頭。畢竟,他觸怒了誰呢?

這裡沒有不許開玩笑的權威。

薩賓娜繼續告訴我,瑞士不但沒有個體權威,國家權力機關也被大卸八塊:國會在伯恩,聯邦最高法院在洛桑,聯邦刑事法院(Federal Criminal Tribunal)在貝林佐納,聯邦行政法院(FederalAdministrative Court)在聖加倫! 各州分得聯邦權力的一塊,誰也稱不上是「中心城市」。

按照導遊潔西嘉給的網址,我查到從一八九一年至二○一三年二月,瑞士共有四百一十二次收集簽名、準備修憲的情況發生,其中三百零一次成功徵集到十萬個簽名。但真正走向公投的才一百八十二次。另外有九十次是政府在公投前就妥協了,聽取民意修改了法律,不再需要投票。有四次,最高法院裁定公投內容與國際法抵觸或侵犯人權,中止了程序。還有六次,因為超時獲判無效。到頭來,一百二十二年間,憲法一共只修改了十九處。

另外,「直接民主」的原則並非「簡單多數」,而是以「雙重多數」,避免人們做出愚蠢的選擇(比如戰爭)。涉及修憲,除了獲得全民多數,還須取得以各州為單位的「州多數」,這一程序賦予公投結果更多理性。

是不是瑞士小國寡民,直接民主才找到合適的土壤? 格達費的利比亞人口五百六十萬,少於瑞士的八百萬,也號稱採用直接民主,到頭來卻是獨裁者「溫情脈脈的面紗」。委內瑞拉人的公投,賦予查維斯終身連任權,更像是維護統治的工具。他們的「直接民主」少了瑞士版的兩大基礎:堅定的法律保障、嚴格的程序限定。克里斯.科巴克(Kris W. Kobach)在《公投:瑞士的直接民主》(The Referendum: Direct Democracy in Switzerland)一書中指出,瑞士以罕見的直接民主,實現了罕見的穩定和富裕,「與其說它是個特例,不如稱之為先鋒」,它的經驗不無可取之處。

瑞士國會之旅,於我是一場觀念的衝擊。瑞士本沒有燦爛悠久的文明可供誇耀,因地緣而嫁接歐洲現代文明,因中立不斷吸納賢士,帶入先進的思想與技術。農人最早的自治精神,無意中形成了個體意志為上的哲學,到了現代政治中,以公投方式體現出來。瑞士的存在,證明了另一種可能:人民的理性值得信賴,「大一統」的牢靠來自個體的平等與自由,而不是誰要誰犧牲一些權利。

國會之旅,對薩賓娜也有收穫。她對本國歷史政治習以為常,但和我一起去,第一次以外國人的眼光提出問題,格外新鮮。我問的那句「總統府在哪裡」,被她當作笑話,每次見到其他瑞士人,必說:「你知道嗎,周在國會問『總統住在哪裡』?」是我少見多怪呢,還是你們瑞士人太特殊? 權力金字塔的頂端,居然沒有人坐在那裡發號施令。

本文經授權轉載八旗文化《拜訪革命:從加德滿都、德黑蘭到倫敦,全球民主浪潮的見證與省思》(原標題:總統府在哪兒?)

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