中非合作論壇：中國在非洲的存在感—鐵路、債務與軍事合作

2024年「中非合作論壇」（FOCAC）峰會於9月4日至6日在北京舉行，非洲多國元首抵達北京參會，中國國家主席習近平將於5日出席峰會開幕式並發表主旨講話。

中非合作論壇成立於2000年10月，非洲共54個國家中的53個是論壇成員，唯一沒有參加的國家是與中國沒有外交關係的史瓦帝尼王國。此後每三年舉行一次，交替在中國和非洲舉行。

2021年的峰會在塞內加爾舉行，由於疫情的關係，習近平以視訊方式出席。此次會議是自2018年後，中國和非洲領導人們時隔六年再次共處一室。

過去六年，中國雖然在「一帶一路」框架下大力投資非洲，但在疫情後的經濟衰退中，很多非洲國家陷入債務危機；中美關係不斷惡化下，中國亟需非洲國家在台灣、香港、新疆等問題上呼應中國；同時，俄烏戰爭後，俄羅斯在非洲的存在度降低，尤其在軍售方面，中國快速趕上，成為對非洲軍售的主力。

這些變化下，中非合作論壇召開之際，BBC中文梳理中國在非洲存在感的變化和挑戰。

在中文社交媒體上，一個博主開車環球旅行，在非洲的一段道路上，越開越熟悉，從路牌的配色，護欄的樣式，甚至「路感」，都與在中國開車如出一轍。再往前開，他發現了一個中國建築隊，在未完工的路段繼續作業，他們互相遞煙，中國工人說，已經來了三年，就是不斷修路。

中國在非洲的存在感，最顯著的就是各種基建設施，或是延展的道路和橋樑，或是高聳的體育場和醫院。

在中非論壇開幕前夕，中方發佈了《中國—非洲國家共建「一帶一路」發展報告》2024版藍皮書，其中列數中國在非洲的基建成就——「目前，中國企業已在非洲各國累計參與新建和改造鐵路超過1萬公里、公路近10萬公里、橋樑近千座、港口近百個、輸變電線路6.6萬公里、骨幹通訊網絡15萬公里」。

其中比較受矚目的項目有，肯亞蒙內鐵路、衣索比亞至吉布地亞吉鐵路；肯亞奈洛比快速道路（即「國門道」）、剛果（布）國家1號公路；奈及利亞萊基深水港、喀麥隆克里比深水港；幾內亞蘇阿皮蒂水利樞紐工程、馬利古伊那水電廠、赤道幾內亞吉布勞水電廠等。

這些項目大多在「一帶一路」倡議的框架下實施，它們頗受非洲國家青睞不無緣由，中國不僅提供全套的技術和工程基建服務，還通過國有銀行進行貸款，合同不附帶諸如尊重人權之類的干涉性條件，而這一切都以極高的速度推進，往往在非洲領導人的一個任期內就可見成效。

塞內加爾前總統阿卜杜拉耶·瓦德公開表示，與世界銀行討論、談判和簽署一份合約需要五年時間，而與中國政府搞定這些只需三個月。43個非洲國家簽署的「一帶一路」倡議中的基礎設施項目平均耗時2.8年，約為世界銀行或非洲開發銀行所需時間的三分之一。

中國與非洲的貿易更是屢創新高，中方數據顯示，去年中非貿易額達2821億美元，連續第二年刷新歷史峰值。 （相關報導： 華爾街日報》「開鑽吧，寶貝！開鑽！」川普號召擴大油氣產量，真的能壓低能源價格嗎？ ｜ 更多文章 ）

面對非洲時，中國成為最積極的自由貿易倡導者——中國對原產於27個非洲最不發達國家的98%稅目產品實施零關稅，與34個非洲國家簽署了雙邊促進和保護投資協定，與21個非洲國家簽署了避免雙重徵稅協定。

但是如果仔細梳理中非之間的貿易類目，中國主要進口石油和礦產等原材，出口各類製成品。倫敦外交智庫皇家國際事務研究所（Chatham House）亞歷克斯·維恩斯表示，「中國一直被指責向非洲市場傾銷電動車，而這是中國出口新型尖端綠色技術的一種方式。

維恩斯說，最初，中國的重點是從非洲進口盡可能多的原材料，以便生產出出口到世界各地的商品。比如，中國借給安哥拉大量資金用於基礎設施建設，以換取石油供應。這些項目也為中國人提供了就業機會。安哥拉一度有超過17萬名中國工人。

中國將其在非洲的投資描述為「雙贏」。

倫敦大學亞非學院教授和中國研究院主任曾銳生則表示，中國在非洲完成的建築項目為當地人民帶來的好處很少，這引起了不滿。中國公司大多是自己帶工人來，並沒有為當地提供多少就業機會。「還有一種感覺是，他們僱用當地工人從事工作條件惡劣的工作」。

不過，中國也在調整，近年來對非洲的基建開始放緩。

美國智庫外交關係協會（Council on Foreign Relations）認為，「一帶一路」的一些投資涉及不透明的招標程序，並要求使用中國公司，導致成本膨脹，在某些情況下導致項目取消和政治上的反彈。

奈及利亞前央行副行長金斯利·莫哈魯（Kingsley Moghalu）說，影響中國經濟的內部問題也導致資金大幅減少。「過去幾年，整個非洲大陸的資金投入不超過20億美元。」他說道。據他估計，這比十年前的100億至200億美元有很大下降。

去年北京的「一帶一路」峰會後，中國也表明將重點從向非洲國家提供公路、鐵路和港口等大型基礎設施項目轉向向其提供4G和5G電信網絡、衛星通訊、太陽能電池板和電動車（EV）等高科技產品上來。比如，中國私營公司「四達時代」（StarTimes）為23個非洲國家的9600多個村莊提供的衛星電視服務。

狂飆突進的基建並非沒有代價。

新冠疫情成為轉折點，疫情之後，國際經濟轉差，而發展中國家尤甚，債務壓力陡增；此時不少非洲國家發現，欠中國的外債中商業性貸款規模較大，利率較高；再加上美聯儲大幅加息，使融資成本高漲；最後，一些國家自身的財政管理制度欠缺。

上述四個因素疊加，不少非洲國家，一個接一個地面臨債務償付危機，整個非洲的公共債務佔國內生產總值的比例已攀升至二十年來的最高水準。目前，償還外債的平均成本佔政府收入的17%，為1999年以來最高。債務和利息支出擠佔了學校、診所和經濟成長所需基礎設施的開支。

比如，2020年末，非洲南部國家尚比亞無法償還國家欠下的巨額債務，宣佈破產。此後，該國通貨膨脹飆升到50%，失業率達到17年來最高水準，而該國貨幣瓦查（Kwacha）也在破產的7個月內縮水30%。前總統倫古也因為面對沉重外債無所作為而在2021年8月的選舉中敗選下台。 （相關報導： 華爾街日報》「開鑽吧，寶貝！開鑽！」川普號召擴大油氣產量，真的能壓低能源價格嗎？ ｜ 更多文章 ）

而當這些國家要求進行債務重組談判，而坐在談判桌對面的，往往是中國。倫敦智庫皇家國際事務研究所的報告顯示，從2000年到2020年，非洲整體外債增加了五倍多，達到6960億美元，其中12%是欠中國債權人的，即835.2億美元。

但值得注意的是，中國並不是非洲最大的債權國。華盛頓約翰·霍普金斯大學的「中國非洲研究計劃」稱，在2020年，中國貸款佔撒哈拉以南非洲公共債務存量的17%。這一數字超過了所有其他雙邊官方債權人的總和，但低於世界銀行（19%）或商業債券持有人（30%）所佔的份額。上述計劃的研究人員在2020年的一篇論文中指出，在被國際貨幣基金組織列為「債務困擾」的22個國家中，中國僅佔其中七個國家公共債務的四分之一以上。

換言之，雖然中國對非洲外債權多過歐美，但主要是後者轉換了借債形式。

中國社科院世界經濟與政治研究所副所長徐奇淵在一篇論文中表示，歐美等傳統債權國的雙邊債權規模之所以下降，相當程度上是因為這些國家為發展中國家提供債務融資的方式發生了轉變，從雙邊主權借貸模式更多轉向了為多邊機構放貸提供啟動資金的多邊模式，或由私人部門直接購買主權債券的市場模式。

「但是在國際輿論和各種多邊磋商機制中，發展中國家主權債務問題的壓力則主要集中在雙邊債權人身上，中國又是最重要的雙邊債權人，因此面臨最大的債務處置壓力。」徐奇淵表示。

即便如此，在如山的債務下，非洲多國難以為繼，債務談判成了近年來非洲國家躲不開的話題——但談判極為艱難，主要源自中國和西方債權人的分歧。

世界銀行行長大衛·馬爾帕斯（David Malpass）和美國財政部長耶倫（Janet Yellen）都批評，中國拒絕接受本金減記是主要問題。而在社會主義的中國，本金減記有可能意味著「國有資產流失」，對於很多官員來說，這是可能帶來難以洗刷的職業污點。

此外，中西方的分歧點還在於，按照G20上確立的原則，對債權國的債務減免，只有國與國之間的主權借貸才屬於談判範疇，私人或商業機構的借貸則不在此行列。但中國通過其政策性銀行，即國家開發銀行等，向窮國借貸，並認為這不應列入主權借貸之中，而西方的觀點則恰恰相反。

中國反覆重申，各方應該步調一致地減債，這其中就包括世界銀行等多邊開發機構，避免自己被當作冤大頭，減免債務，卻讓其他債權人得利。而IMF、世界銀行等機構，不願意輕易減記本金，因為這意味著可能信用評級下降，增加其資金成本，會使其未來提供資金的能力受損。

最終，各方找到了一個折衷辦法——中國同意承擔部分損失，西方國家組成的巴黎俱樂部也將承擔部分損失，而IMF和世界銀行等國家多邊組織雖然不承擔損失，但提供額外贈款和新的低息優惠貸款幫助債務國家脫困。

今年5月，加納成為首個受益的國家，在中國和西方國家同時減免加納債務的同時，國際貨幣基金組織（IMF）董事會簽署了30億美元的加納救助計劃，並立即發放了急需的首批6億美元。加納避免了削減教育、醫療等關鍵基礎服務。此外，欠中國更多錢的贊比亞也將如法炮製。

在今年的中非論壇上，過去兩年來通過談判對非洲多國的各種債務減免，可能會有更多披露。 （相關報導： 華爾街日報》「開鑽吧，寶貝！開鑽！」川普號召擴大油氣產量，真的能壓低能源價格嗎？ ｜ 更多文章 ）

但這些對非洲的減債和融資，在中國內部被指責「打腫臉充胖子」，因為中國也面臨自己債務壓力，各地政府號召過「緊日子」，想盡辦法減少開支，包括給公務員降薪。

最直接的支持發生在外交舞台上。非洲國家佔聯合國193個成員國中的55個，他們在中美對峙加劇，聯合國會議劍拔弩張的氛圍中經常支持中國。

比如2020年6月，聯合國人權理事會（UN Human Rights Council）在日內瓦舉行了一場投票，主題是引起爭議的香港國安法。這部法律對政治性異見施加嚴酷懲罰，實際上終止了香港的自治。在這場投票中，25個非洲國家支持中國當局，這是五大洲內最大的團體。

同年10月，在西方國家參與的一份嚴厲譴責中國在新疆、香港、西藏侵犯人權行為的聯合聲明中，沒有一個非洲國家參與聯署。

「人權觀察」組織指責非洲國家領導人稱，他們以其他全球關切問題為代價，將來自中國的經濟利益放在首位。

而「中非項目」（China Africa Project）共同創始人埃里克·奧蘭德（Eric Olander）表示，對於非洲領導人來說，不與北京敵對「是一個更為重要許多的外交政策重點」。

「這些批評人士似乎不理解的一點是，對於貧窮的發展中國家，他們中的許多還背負著北京的重債，並依賴中國進行大部分貿易，他們無力承受惹怒中國可能引發的反彈，」他向BBC表示。

中國能獲得的另外一項戰略資源是礦產。

智庫皇家國際事務研究所（Chatham House）的數據顯示，中國長期以來一直是鋰和鈷冶煉領域的領導者，到2022年，中國在全球鋰和鈷供應中的份額分別達到72%和68%。中國提煉這些重要金屬的能力幫助其在2023年佔據了全球電動車銷售的半壁江山。但中國僅擁有8%的鋰儲量。

在產業需求的推動下，中國正大量地進口礦產，根據卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）的數據，2022 年，中國進口的礦產和能源價值是美國和歐盟總和的兩倍。

而非洲擁有30%重要礦產儲量，另一個富礦地區澳大利亞，則在近年來與中國齟齬不斷，更突顯出非洲的地位。

「一、二、一，立定！」黑皮膚的盧安達軍人，用中文進行軍訓，相關視頻在中文社交媒體上頗受追捧。

而此類軍事訓練，包括指揮官的留學，以及大量的武器，是中國在非洲不可忽視的存在。

智庫斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）的數據庫顯示，在2019年至2023年期間，有不少於21個撒哈拉以南非洲國家接受了中國武器的大規模交付，比如中國向吉布地和茅利塔尼亞交付了軍艦，向奈及利亞和剛果交付了無人機。

與此同時，中國的石家莊陸軍指揮學院成為不少非洲將軍的母校。據不完全統計，從中國各級軍事院校畢業生中，包括至少八位非洲國防部長。 （相關報導： 華爾街日報》「開鑽吧，寶貝！開鑽！」川普號召擴大油氣產量，真的能壓低能源價格嗎？ ｜ 更多文章 ）

比如，去年8月，中國駐辛巴威大使周鼎在一場紀念活動上表示，兩國在軍事上的團結協作的寶貴記憶是我們共同的遺產，這些記憶繼續塑造並今天的關係注入動力，他還提到辛巴威總統姆南加瓦讚揚了一批在中國訓練四年的辛巴威年輕飛行員，而且姆南加瓦本人曾在南京解放軍陸軍指揮學院接受訓練。

就武器銷售而言，尤其在俄烏戰爭爆發後，非洲軍售市場上俄羅斯的佔比開始退卻，倫敦智庫皇家國際事務研究所數據顯示，俄羅斯在2019-2023年間對撒哈拉以南非洲的武器出口減少了44%。由此便宜的中國武器，再配套融資和軍事培訓，開始快速取而代之。

比如去年8月，中國北方工業有限公司在西非國家塞內加爾首都達喀爾新設辦事處，以擴大其在西非的業務範圍，此前，北方工業已經在奈及利亞、安哥拉和南非設立了地區辦事處。

更觸動西方國家神經的是2017年，中國在非洲國家吉布地建立首個海外軍事基地，超過1000人駐軍，吉布提位於亞丁灣的西岸，面積2.3萬平方公里，人口92萬，扼守著紅海到亞丁灣的通道，這裡經紅海和蘇伊士運河可抵地中海直達歐洲大陸，向東則直通阿拉伯海和印度洋。這條航線是全世界最重要的海上貿易通道之一。

正因為其重要的戰略位置，美國、義大利、法國、日本都在此設立了軍事基地。 （相關報導： 華爾街日報》「開鑽吧，寶貝！開鑽！」川普號召擴大油氣產量，真的能壓低能源價格嗎？ ｜ 更多文章 ）

美國五角大廈在2020年度《中國軍事與安全發展報告》中就曾指出，中國除在吉布地的軍事基地外，「很可能考慮並且計劃」建設其他的海外設施向其海軍，空軍和地面部隊提供支持。該報告還列出包括肯亞、塞席爾、坦尚尼亞、安哥拉等非洲國家在內的潛在目的地。