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劉昌坪專欄:別讓「辦完公祭,馬上忘記」成為消防人員心中的痛

作者認為,消防人員的傷亡情形比起十年前,甚至是近二十年前還要更高;原因是在人力配置和工作時間方面,根據「消防員工作權益促進協會」調查,目前只有台北市、高雄市,以及嘉義市是採取「勤一休一」制度(也就是連續上班24小時,再休息24小時),其他19個縣市則都是採取「勤二休一」(也就是連續上班48小時,再休息24小時),導致工作時數超時、嚴重過勞。(資料照,簡必丞攝)

作者認為,消防人員的傷亡情形比起十年前,甚至是近二十年前還要更高;原因是在人力配置和工作時間方面,根據「消防員工作權益促進協會」調查,目前只有台北市、高雄市,以及嘉義市是採取「勤一休一」制度(也就是連續上班24小時,再休息24小時),其他19個縣市則都是採取「勤二休一」(也就是連續上班48小時,再休息24小時),導致工作時數超時、嚴重過勞。(資料照,簡必丞攝)

根據消防署統計,從1997年至2017年,20年間因公殉職的消防人員共有30位,2014和2015年則各有7位,為歷年來最高。究竟是什麼原因,讓消防人員的傷亡情形比起十年前,甚至是近二十年前還要更高?

在人力配置和工作時間方面,根據「消防員工作權益促進協會」調查,目前只有台北市、高雄市,以及嘉義市是採取「勤一休一」制度(也就是連續上班24小時,再休息24小時),其他19個縣市則都是採取「勤二休一」(也就是連續上班48小時,再休息24小時)。如果是一般公務人員,依「公務人員周休二日實施辦法」規定,每日上班時數為8小時,每週工作總時數為40小時;如果有加班需要,倘若先不論「加班黑數」,依「各機關加班費支給要點」規定,各機關職員(含約聘僱人員)的加班,每月不得超過20小時,縱使是特殊情形的專案加班,每月也以70小時為上限(參照「各機關加班費支給要點」107年修正前第5點規定及修法理由)。如果以上班天數計算,基層消防人員每月的「正常」工時最高可達480個小時,和公務人員每月正常工時176個小時相比,消防人員的加班時數最高可達300個小時,工作過勞的普遍性和嚴重程度,幾乎可說是與血汗勞工並列的「血汗公務員」。

2018年10月,台鐵普悠瑪列車宜蘭翻車事故(AP)
2018年10月,台鐵普悠瑪列車宜蘭翻車事故(AP)

如果和不久前發生的普悠瑪列車翻覆意外事件相比,根據初步調查,尤姓司機可能在出事前一周,10月5日的延長工時連同正常工時,加總共13小時1分鐘,涉及違反「勞動基準法」第32條第2項,「雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間,一日不得超過十二小時」之規定;10月12日亦可能因為台鐵大改點,從11日跨12日凌晨12點至8點值勤,接著再工作,工時長達17小時41分,勞動部職安署則表示倘若上開情形屬實,恐已違反「勞動基準法」之相關規定,將依法進行裁處。

全國民眾對於普悠瑪列車翻覆的不幸事件都同感遺憾及痛心,尤姓司機是否有超時工作情形,以及與事件間的因果關係為何,法律上當然應該仔細檢視釐清。但是,比此一個案更嚴重的狀況,卻長期普遍存在於基層消防人員,也難怪會有消防人員的家屬表示,政府絕非不知問題所在,卻消極放任其長期存在,根本就是「制度殺人」。

根據1997年國際頂尖期刊《自然》的研究顯示,一般人的注意力與判斷力,在連續13小時不睡覺後就開始明顯降低,如果連續17個小時不休息,注意力與判斷力降低的情況,就和血液中酒精濃度達到0.05%的狀態一樣。此外,澳洲新南威爾士大學的研究也證實,一般人只要連續保持清醒17到19個小時,血液中酒精濃度就會到達0.05%,然後每況愈下,當清醒的時間超過24小時,血液中的酒精濃度更會攀高至0.1%(根據「道路交通安全規則第114條」規定,血液中酒精濃度達0.03%以上,即不得駕車)。在現行制度下,無論消防人員體力再好、訓練再精良、設備再完善,只要長期連續上班24或48小時,都可以說是在身心極度疲勞,類似不得駕車的狀況下執行勤務。此外,因為工作時間非常長,消防人員也往往無法有好品質的家庭生活,長期睡眠不足亦會導致包含糖尿病、高血壓、心肌梗塞、失智症等疾病,對於消防人員的身體健康也造成極大傷害。

 相較審理速度,高雄氣爆受害者更在意真相。(林瑞慶攝)
圖為高雄氣爆公安意外現場。(林瑞慶攝)

眾所周知,消防人員的工作絕非僅有救火而已,一旦發生天災或重大事故,例如颱風暴雨、高雄氣爆、台南震災等公安意外事件,不分晝夜或平假日,消防人員都要馬上出動。不僅如此,甚至是「補蜂抓蛇」、「爬梯開鎖」、「酒醉路倒」、「電梯救援」、「情侶吵架」,甚至是「睡覺落枕」,都曾發生有民眾要求消防人員立刻到場「為民服務」,讓消防人員更疲於奔命。

不僅如此,依「消防法」第24條規定:「直轄市、縣(市)消防機關應依實際需要普遍設置救護隊;救護隊應配置救護車輛及救護人員,負責緊急救護業務。」所以國內救護車通常都設於各鄉鎮行政區域內的消防局,在消防人力已嚴重不足的情況下,再讓消防人員兼任救護員,既要救災又要緊急救護,無疑讓人力不足、超時工作的情形雪上加霜。

根據106年度消防統計年報,消防人員的消防緊急出勤次數,從民國(下同)72年的117,543次,到106年的1,100,323次,增加高達近10倍之多。然而,全國消防人員的服務人口數比,如以實際員額計算,每位消防人員大約要服務1,600位民眾,人力短缺的情形又以高雄市的1:1816、新北市的1:1838,以及台中市的1:1928最嚴重。如果單純只看統計數字,或許沒有感覺,但如果和國外相比,紐約是1:519、東京是1:731、香港是1:735、新加坡是1:925。換算下來,我國每位消防人員的工作負擔,大約高於國外二至三倍之多。

消防署針對人力不足情形所提出的「充實消防人力推動計畫」,雖然業經行政院主計總處同意,將自107年度起納入「中央對直轄市與縣(市)政府計畫及預算考核」,藉以爭取地方首長對消防人力的支持與重視。但即便如此,根據消防署的新聞稿,全國消防人員的「服務人口數比」,須至112年度才能達到1:1300,甚至要至117年度才能達到1:1100,但仍然不及鄰近的香港和新加坡。

在現行法制下,攸關消防人員生命安全及重要工作權益的「消防勤務種類」、「勤務實施時間」等事項,並非是由法律明文規定,而是訂於「消防勤務實施要點」。雖然,依「行政程序法」第159條規定,關於機關內部之事務分配、業務處理方式、人事管理等事項,確實可以透過「行政規則」加以規範,但如此卻會導致消防人員的權益保障,相當程度必須取決於機關首長的政策規劃及資源如何分配之判斷。然而,繼續讓疲憊不堪的消防人員同時執行救火、救災的高危險任務,顯然對消防人員權益及公共安全均有所不利,對於高度涉及公共安全,而且對於公務人員權利影響重大之事項,先由立法者作成原則性之規範,在法理上似無絕對不可之理由。日前已有立法委員與消防人員共同提出修法建議,包括如何維護消防人員執勤時的安全、現場如有強酸強鹼等毒性化學物質,或與救災有關之資訊均應及時揭露、建立公正的殉職調查機制等等,都值得大力支持。

20181004-消防員工作權益促進會4日於行政院前召開「茄萣火警須檢討,消防修法不容緩」高雄茄萣火警殉職案記者會。(顏麟宇攝)
消防員工作權益促進會4日於行政院前召開「茄萣火警須檢討,消防修法不容緩」高雄茄萣火警殉職案記者會。(顏麟宇攝)

但是,修法未必一夕可成,「災害防救法」和「消防法」如何適當分工,涉及業務執掌、人力和資源如何妥善分配,確實關係重大。因此,在儘速修法的同時,甚至是在修法前,實有必要先落實「消防勞動條件體檢」,除了人力分配和執勤時間的徹底檢討外,更應該仔細盤點及檢視各縣市的消防設備,例如消防面罩、消防衣、五用氣體偵測器、紅外線熱顯像儀等設備,是否「數量足夠」,而且「足以保障消防人員安全」,更重要的是「如有缺漏應於最短時間內補齊」。當然,這些工作都需要政府的大力支持及社會大眾的持續監督,但只要越早完成,消防人員就可以越安全執行職務,回家陪伴家人,公共安全亦可因此獲得更好的保障。

在911事件中,紐約市消防人員因奮不顧身衝進雙子星大樓救人,導致343位消防人員殉職,是全球所有應急部門、單日內成員損失最多的紀錄,而剩下的消防人員,許多人在此後數年,也因為爆炸中的有毒氣體及碎片,而罹患疾病,導致逝世人數不斷增長。在一場紀念消防人員英勇犧牲的活動中,已故的著名影星羅賓威廉斯(Robin Williams)曾經這樣說道:「真正的勇敢並非心中毫無所懼,而是明知危險、有所畏懼,卻依然選擇堅守崗位。」

今年4月28日發生的桃園平鎮區敬鵬工廠大火,因公殉職的五位打火英雄,都已經入祀忠烈祠,追思其捨己救人、大愛無私的奉獻精神。消防人員倘無愧於國家、人民,忠於職守,則國家對待消防人員豈非亦應如此?況且,如果連專業的消防人員於執行職務時都無力自保,則民眾又豈會有真正的公共安全?

*作者為理律法律事務所律師,本文不代表事務所立場

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