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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

謝英士觀點:台灣問題是國內法、還是國際法問題?

台灣問題或兩岸問題應該置放於國內法還是國際法框架下思考?(取自總統府官網)

台灣問題或兩岸問題應該置放於國內法還是國際法框架下思考?(取自總統府官網)

台灣跟中華人民共和國(大陸)的關係一直都是受到矚目的焦點,特別是台灣的國際空間問題,通常不是台灣單方面的問題,而是跟與中華人民共和國(大陸)相關的兩岸關係緊密關聯的問題;兩岸關係「好」,台灣的「國際空間」大;兩岸關係「不好」,台灣的「國際空間」相對縮小;(此處括號表示意義多重,但不再多贅述)

從法律的角度思考,不管是國內法或是國際法,兩岸關係不出兩個軸線:兩岸之間、兩岸與國際。

這兩個軸線都有時間、空間、法律、政治、社會、經貿、文化等因素交錯其間,錯綜難解,兩岸也都各有立場與觀點。

一些事實

兩岸之間:1912年中華民國建立時的「台灣」非屬中華民國,而是在日本帝國統治底下;1949年國共分治,中華民國由日本手中接收台灣;台灣地位雖有所爭論,但目前兩岸分治的事實,應無二論;1949年中華人民共和國成立,1954年通過憲法(現已失效),當時並未認為台灣是其領土的一部分;直至1982年修改憲法,才明確指出「台灣是中華人民共和國神聖領土的一部分」;2005年通過「反分裂法」,企圖嚇阻台獨;中華民國則從1949年開始實施戒嚴,頒布動員戡亂臨時條款,直至1987年解除戒嚴,1991年廢止動員戡亂時期,不再視共產政權為叛亂團體;同時選舉正副總統,展開民主。

中華人民共和國在取代中華民國進入聯合國之前,許多國家視其為「事實上的國家」;1971年,中華人民共和國取代中華民國成為聯合國的一員後,以國家繼受理論,主張繼受一切中華民國的權利(包括財產),但許多國家仍視中華民國為「事實上的國家」,與中華民國發展各式各樣的實質關係,名稱也五花八門;中華民國1991年在憲法增修條文前言表明「為因應國家統一前之需要」,隔年隨即通過臺灣地區與大陸地區人民關係條例;兩岸政治體制,一個從威權走向民主、一個仍屬共產黨領導;兩岸分治後,兩岸各自發展,各有連結,各有主權,各有邦交國,各有承認,但在聯合國體系,台灣(中華民國)已經退出,不再是成員國。

毛澤東在天安門宣布中華人民共和國成立。(維基百科)
毛澤東在天安門宣布中華人民共和國成立,從此兩岸分治。(維基百科)

兩岸與國際:是指兩岸各自以國家或非國家名義在國際上從事活動,包括政治、經貿、文化、漁業、科技、體育、永續、創新、人道救援等;1949年兩岸分治後一段時間,世界上承認的「中國」是「中華民國」,在聯合國安理會有一席之地;1971年聯合國通過2758號決議後,「中華人民共和國」取而代之,世界各國轉而承認中華人民共和國,以其為唯一的「中國」;中華民國的法理國家地位自此不被聯合國系統承認,但事實上的國家地位仍獲得許多國家的行政與司法承認;在許多非聯合國系統的國際組織,台灣(中華民國)以各種不同的「實體」資格加入、參與,名稱有所差異,有時候是中華民國、有時候是台灣、有時候是中華台北、有時候是台澎金馬關稅領域等。

簡單講,為了生存,失去聯合國席次的中華民國(台灣),在國際上已經實質上發展、創立了屬於自己的國際法,與世界各國產生連結,儘管跟「傳統國際法」很不一樣。

隨著台灣的民主化以及中華人民共和國(大陸)的崛起,這個世紀的兩岸關係開始產生一些變化,也同時有了新的軸線。

兩岸之間:依舊分治,仍有交流,但歷史連結漸漸弱化,憲法基礎上兩岸各自表述的「一中」漸漸有了變化,依循的程序原則既有不同,實質結論也會產生巨大差異;

兩岸與國際:國際局勢變化與兩岸緊密相關,強權格局遞變,尤其中美兩國之競合高潮迭起,兩岸互動模式也隨之產生質變;中華人民共和國(大陸)訴求統一迫切,壓制台獨更力;台灣(中華民國)訴求國際空間的險阻更大,局勢難解。

在此背景下,可以說,兩岸問題既是「一中」問題,更是「台灣」問題。中華人民共和國(大陸)要的是「一中」(一個中國),民進黨主政下的台灣(中華民國)則不再堅守「一中」,而是要「主體性」;中華人民共和國為實現統一,對台灣有不放棄武力的威脅;台灣(中華民國)未來則可能不再主張擁有台灣管轄以外領土,有不再與中華人民共和國領土連結的訴求,而且名稱是「台灣」(中華民國)。

思考、處理「一中問題」或「台灣問題」,必須同時兼顧國內法與國際法,必須既在國內法創新,也要在國際法創新。

20151107-001 SMG0035  辜汪會談與馬習會歷史意義馬英九(林韶安攝) +習近平(美聯社)
辜汪會談與馬習會歷史意義馬英九(林韶安攝) +習近平(美聯社)

簡言之,台灣問題或者廣義的「一個中國」問題,可以從三個面向理解與開創:國內法問題、國際法問題、特殊的國內法加國際法問題。

國內法部分:從敵對到分立,從憲法宣示到兩岸協議,從軍事對峙到開放探親、經濟文化交流,每個時期的兩岸關係所需要對應的法制不同,邏輯與原則互異;有別於一般的國內法,為處理兩岸關係,在解除戒嚴後,台灣發展出「區域法」概念,以彼此共同接受的「統一」概念,規劃兩岸的動態發展;中華人民共和國(大陸)則實質承認台灣的分治事實,甚至承認台灣的民事判決,但並無一套穩定的對台法制;應該說,不以「分治事實」為基礎規劃的兩岸交流,是不切實際的;在國內法上,中華人民共和國(大陸)愈是強調「台灣是中華人民共和國的一部分」,就愈背離兩岸分治的事實,愈難為兩岸互動建構值得信賴的規範基礎;而台灣如果不願意接受「未來統一的可能性」,似乎預告分離的必然性,這樣也無法在現階段形塑與中華人民共和國(大陸)對話的可能性;

國際法部分:根據兩岸分治的事實,兩岸關係很難是單純的「國內法」問題,分治至少代表適用分別的法制,毋庸置疑;但兩岸關係也很難是純粹的國際法問題,也就是以「國家」為主的國際法框架就能解決的問題;台灣(中華民國)是「事實存在」的國家,中華人民共和國則是「法理上存在」的中國;國家的政治存在是跟其他國家的承認相互獨立的(蒙特維多國家權利與責任公約第三條參照),據此法理,即使全世界都承認了這個「法理上存在的中華人民共和國」,但並不表示那個「事實上存在的中華民國(台灣)」已經消失,更何況它還以各種不同方式、名稱,獲得許多國家的實質承認,不但有十八個國家承認中華民國(台灣),更有高達一百六十個國家同意給予中華民國人民免簽証、落地簽證入境,考量的顯然不是政治上的承認與否,而是實質的互惠交流;所以,兩岸關係比較適合被界定為「既是國內法、也是國際法的關係」。

特殊的國內法加國際法部分:兩岸關係不可能只用「繼受理論」就能解決「事實存在已久的中華民國(台灣)」的問題,就讓中華人民共和國概括承受台灣(中華民國)幾十年來的成就,包括外匯存底、台灣的建設與一切人民的財產、甚至是制度等;客觀的說,中華人民共和國(大陸)訴求的統一,並未隨著國力的變化,適當反應在法制、軍事、文化或經貿的規劃設計上;中華人民共和國(大陸)對台灣的政策不具可預測性,也不清楚其對待台灣政府以外的企業與個人究竟是適用什麼樣的「分治法律」而給予明確的保障?如果台灣(中華民國)的兩岸人民關係條例有違反憲法的疑慮,那中華人民共和國(大陸)對待台灣人民與企業的作法,則是根本無法接受其自身憲法的檢視,形成「明確的不確定性」,不但失去對台灣的號召力,也將失去公信力;在國際上,事實存在的台灣(中華民國),被以主權國家為主的聯合國或其他國際組織、國際社會接納,並做出貢獻,何弊之有?對兩岸關係的長久發展而言,一個「已經存在很久的事實」的台灣(中華民國),如能與中華人民共和國(大陸)和平相處,對兩岸關係有何不利?一個表達強烈統一訴求的中華人民共和國(大陸),是不是可以「和平」為基礎,而不是只以「武力」為後盾?對中華人民共和國(大陸)而言,統一的條件裡,有多少是可見的利益?有多少是不可見的利益?只怕中華人民共和國(大陸)都還沒有具體表達清楚。

能夠反應並創造出兩岸關係下,屬於兩岸自己的有形與無形利益的國內法加國際法模式,才是有利於兩岸未來世代的模式,才是我們要的國際法,屬於「兩岸特有的、義與利交互作用」的國內法加國際法的創新,這是兩岸有志之士應該共同攜手努力的。易言之,兩岸最終是統一或獨立都需要創設條件,都有過程,雙方都不能強加。但在此之前,要有法治可資遵循,以免「結局」太過突然與意外,一發不可收拾,荼害兩岸人民。

*作者為環境品質文教基金會董事長、台灣國際法學會理事長本專欄由台灣國際法學會、中華民國國際法學會共同合作提供。

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