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高銘堂觀點:桃機第三航廈流標,看工程市場「僧少粥多」

桃園機場捷運第三航廈的工地(維基百科)

桃園機場捷運第三航廈的工地(維基百科)

跳電、漏水、淹水,時還有天花板空襲的一、二航廈

因旅客量大幅成長,桃園機場現有第一、二航廈,這幾年已沒什麼旺季、淡季之分,天天都是擠滿人潮的尖峰日。因為空間不夠,加上老舊不堪的供電系統、水電管線與設施裝潢等,每隔一陣子就要出現跳電、漏水、天花板塌落、淹水等狀況,服務品質令人失望,國家顏面也為之蒙羞,因此大家對籌劃已久的第三航廈望穿秋水,期盼它能早日動工興建。

但原定2020年完工啟用的第三航廈在稍前規劃設計階段又有延宕,啟用營運的日期要往後延到2022年,而在理當追分趕秒,討回進度之際,金額390餘億主體工程的施工標卻又連續流標兩次,讓人擔心這個重要的工程是不是會像桃園機場捷運,不知要多少年才能完工?

稍早的淡江大橋招標,也是歷經多次流標後,吞下大幅度調整預算與工期的苦果在第八次招標才有一家廠商投標。前幾年的金門大橋、最近的台電台中電廠煤倉、台北表演藝術中心後續工程也是經歷多次流標,更改招標條件後,才找到廠商願意承接。相較前幾年的投標,不管施工難易,預算高低,合約條件寬嚴,廠商下標總是勇猛,現在的營建市場似乎有了些改變。

從「僧多粥少」到「僧少粥多」的公共工程競爭

別於以往,公共工程市場現在呈現的是僧少粥多的狀態,這對業主或是設計監造單位是一個警訊。其實「僧」,不只是夠實力、負責任的營造公司,還有拘謹、認命、溫馴聽命,願以耐性和時間,在這個溽暑受驕陽炙晒,嚴冬忍刺骨寒風,無法規律休假的辛苦行業,換取不是豐厚薪酬的施工人員。這幾年因年紀與挫折感退出行業的很多,年輕新血加入的不多,而公共工程嚴格執行各項作業規定下,甲、乙雙方卻需要派更多人參與,因此白領工程師的缺口越來越大。

就藍領勞工而言,長久以來,土木、建築工程最基本的模板、鋼筋甚至裝修工人,在外勞填補下,缺工的情形或許不是那麼可怕;但需要長期養成,在一個國家大致完成基礎建設,進入較上層經濟建設才會大量用到的燒焊、機電、管線等技工,卻很難在勞工出口國找到足夠的員額。這類工人在第三航廈主體工程後半段施工每天要用到數千人,而台灣的現況,水電工常常兼水電行老闆,工程工地並不是天天去的,這種行業分工習慣,主承包商無法掌控,當然會把這部分工作當成燙嘴的熱粥,不敢大口吞下。

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暴雨侵襲,桃機第二航廈二樓禮品大街也遭殃。(資料照,陳明仁攝)

「再摘使瓜稀。 三摘猶自可,摘絕抱蔓歸」的工程界實力

台灣工程業者原來是有一定實力的,根據這幾年的國外營建組織統計,工程造價只有先進國家的一半還不到,施工速度如果不計非工程因素障礙,在世界上也是名列前茅。大家回想,不過幾年間,國人在隧道、橋梁、捷運、大型建築或場館的設計、施工,就能夠由依賴國外技術,變成幾乎百分之百自辦。這驚人的成就,其實是千千百百具有「愛拼才會贏」中小企業精神的營造商、基層工程師、小包、小型機械廠、技師、工人,因他們的創意與特殊的分配酬勞方式,組成精密、有效率的分工網後達成的。

可惜,我國的公共建設投資這十幾年,起伏不定,帶給工程界人士嚴重的焦慮感,加上招標制度多年來都傾向最低標決標,標價每況愈下;就算是特殊工程預算和工期,也要依便利政府官員作業的「平均化」、「常態化」與「市價化」的原則而訂定,和普通工程沒什麼區隔。廠商如要維持營運,常被迫在搶標與關門之間做攸關身家的選擇;繼續撐下去的也只能以少投資、保守的經營方式準備挨過最壞的時刻,有進取心的人才失去了耐性,漸漸流失,工程界就這樣的弱化。

公共工程實行有利標招標,漸漸看出成效,或是出現後遺症?

在來價偏低,施工資源卻又緊蹙的形勢下,坦白說,就非大型,潛規則還很有作用的一般性工程,廠商多想些辦法,還是有機會圓滿履行合約的;但遇到淡江大橋或第三航廈這種特殊的大工程,要用類似提高預付款比例或簽約後再伺機辦理追加變更這些老梗,「誘使」廠商投標是有困難的。誠如桃園機場公司發言人於第二次招標流標後所承認的,國內現有不少公共工程執行中,廠商可能選擇風險較低者,意思是如果有其他好吃的,大、小和尚就不會來搶這碗滾燙的熱粥。

最近的一年,許多大型公共工程採用最有利標評選方式招標,還留點實力的承包商手上都承接了不少的大型工程,並不像前兩年是處於飢餓的狀態。另一方面,這些有利標的簽約價,雖未經大砍大殺,通常是接近業主編列的預算,但預算長久以來都是根據前一陣子搶標的結果,編得很低;工期又是考慮業主政策需要大於工程合理性而訂定出來的,相當緊張。所以承包商要完成現有的工程,還是承受一定的壓力。所以要他們去承接千鈞萬擔重的超大工程,這些只能再負荷幾根稻草重量的瘦駱駝,怕被壓垮,選擇觀望是很正常的。

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桃園國際機場第二航廈擴建工程。(陳明仁攝)

公共工程這塊餅,要做大,也要做得好吃

長久以來,社會大眾在政客宣傳、官僚矯飾,媒體渲染下,以為只要看牢預算、盯緊進度,公共工程可以路邊攤的價錢,得到米其林餐廳的佳餚和服務,這種否定專業的民粹做法,不但使國家工程建設普遍達不到預期的效率、效果與經濟性,很多工程會成為錢坑或爛尾樓,也因此導致下一波的獵巫,造成可怕的二次傷害。於是公務員不敢用腦筋,專業噤聲,營建產業進一步傾頹、弱化;政府、產業、人民「三輸」,但卻無人願承認「要馬兒好,又要馬兒不吃草的做法」,是台灣公共工程的亂源。

歷任政府也知道基礎工程建設的執行,可迅速的提供大量就業機會,改善工商經營環境,吸引更進一步的投資,所以努力的要把公共工程這塊餅做大,但在無法超越「七年之病,求三日之艾」的思維模式下,做出來的餅卻是難以下咽。尤其是現在,又增添了一個營造產業已經弱化的變數,一線廠商在知道吃了大餅很可能會壞肚子,寧可選擇餓肚子。淡江大橋或桃園機場第三航廈只是首先遇到這種局面的公共工程,各工程單位後續還會碰到這些問題,不能以這幾個工程是特例,繼續從前的做法。

但廠商既有能力選擇接或不接工程,政府在財務上的壓力就會增加,因應的辦法不是一直增加經費,而是主管單位要多花心思,尤其從工程或計劃概念形成時,就要會同未來使用單位確立需求目標,不能一廂情願;規劃設計階段就要請真正懂施工的專家參與,不能大而化之,製造工作進度的障礙而不自知。做餅做得好吃、乾淨衛生,歷經滄桑的廠商才敢碰觸。

提早面對問題,否則會步德國柏林布蘭登堡國際機場錢坑、爛尾的後塵?

回到第三航廈的問題,2022年啟用營運的目標還是桃園機場公司執事諸公的管考目標,當然希望它能順利發包。但從這個工程的量體、施工困難、複雜程度以及合約條件,對照台灣營造產業目前的整體資源動員能力,就會發現兩者有很大的落差。我們希望的是營建管理與設計團隊能認真檢視設計與施工的細節,剔除或修正會遲滯施工,增加經費的過度裝飾與白象設備。但如果規劃設計經檢討後還是不能動,就要誠實、主動的面對工期與經費的問題,換句話說,必須向社會大眾報告第三航廈啟用營運日期要向後延,經費需要調整。

然而,主管機關面對管考績效、選舉、輿論與公眾壓力,可能還是不敢修正2022年的完工目標日期,他們可能做的是利用預算不足流標後標準作業之一的減項發包,先把主承包商認為經費嚴重不足,工期不夠的設備、機電、管線等工作排除於第三次的招標。如此,金額龐大的結構工程發包成功後,就可馬上施工,產生進度,累積預算執行率,向管考單位以及公眾交代;同時也為這階段切割出去,暫未發包的工程爭取到一些找財源、理由的時間。這鋸箭法有個「好處」,就是完工目標日期到最後一刻都可設定為2022年不變,因為介面增加,協調不易,必定造成的錯誤或遲延,是還未發生的事。

以德國柏林布蘭登堡國際機場長達十幾年的施工遲延為例,原因就是因為分標分得太細,而且開放讓實力較差,較小廠商承接,專案管理單位也缺乏大型航廈經驗,以致處處出錯。所以桃園國際機場第三航廈390餘億元的工程設定為一大標發包,這個決定是對的。但如果是因為經費與工期的錯估,或市場資源供需形勢有了變化,以致當下發包不順,就應該檢討設計,直接面對增加預算或調整工期的現實,而不是以回到當初評估為不適當的發包方式,作為緩解。第三次招標主管機關真的選擇把大標拆開發包,只是把問題引爆點往後延,且會導致遲延會更長,甚至無法完工的悲劇,因為機場工程,增加介面是進度最大的威脅。

2018-06-25柏林布蘭登堡國際機場(維基百科)
柏林布蘭登堡國際機場十幾年還蓋不好。(維基百科)

民眾對公共工程成見,政府應妥善處理

政府和民眾都認為營建工程是自然科學,對土木工程師的專業判斷總要求如機械、資訊、電機一樣的精確、完美。但營建工程的實踐過程,從需求的醞釀、概念的孕育、資源的徵調、硬體的完工與使用,都牽涉到不同時代,社群或個人的想法,沒有固定的答案,所以建設推動常會因時異事殊而遭到困難。這時政府領袖應以數字、邏輯與事實,耐心向民眾解釋。最忌諱的是一有問題發生,就急著要求交代,帶頭查弊,尋找替罪羔羊;或為了選票,鼓勵所謂的公眾非專業監督,讓產業與工程行政體系忍受無謂的干擾。

以第三航廈現在發生的尷尬情形為例,要真正的解決問題,政府高層必須表態,鼓勵專管與規畫設計團隊,配合工程專家,找出真正的成本和工期,而不是讓他們為求自保或盼望奇蹟出現,而提出某些可能導致更多金錢與時間損失的建議。如果說找出來的答案政治上會令人痛苦,實務上令人不堪,那也是多年來不同執政黨的共業,現任者應該視之為一個其能解決多年陳疴能力的表現機會。

桃園機場第三航廈工程關係民眾福祉與國家觀瞻,也牽涉到工程產業發展,政府高層應該出來做些決定了!

*作者為泛亞工程建設公司前總經理

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