觀點投書：棍子掉了誰來撿？「數位發展部」待解的三角關係

什麼是「數位發展」？在「數位發展部」成立幾天後，4位關懷我國新聞媒體發展的學者聯合提出《新聞媒體與數位平台強制議價法草案》，認為新聞媒體和Google、FB等巨型數位平台的分潤和議價問題，應由數位發展部主責。其中，政大王立達教授並批評，此問題歷經一年多，仍找不到主管機關。數位發展部有沒有主管巨型數位平台相關政策的空間？如幾位學者提出的草案內容，從組織法的文字來看，是有的。然而，此問題牽涉到巨型數位平台的管制議題，之所以一直「找不到主管機關」，實是由於我國對於數位市場的競爭和產業的健全發展，在政策規劃上出現了重大的管制缺口。

巨型數位平台的管制缺口不是我國獨有的問題，近幾年來歐美先進國家不約而同對此進行檢討，並採取立法及政府組織調整等對策。我國似乎仍未關注到國外對於此問題的重視，在數位發展部成立之後，許多相關議題預料將會不斷在「數位發展部」、「國家通訊傳播委員會」及「公平交易委員會」的三角關係中打轉。法制表面上的機關權限安排看似有條有理，卻有可能對於日漸傾頹的數位市場競爭環境，滿朝文武皆說愛莫能助。媒體議價及分潤的問題，應該只會是其中一例。

話說從頭，Google、Facebook等跨國巨型數位平台，不僅深入每個人的日常生活，其在藉由強大的網絡效應鞏固市場後，透過平台對於海量個資的掌握與演算法的運作，對於市場競爭、個人隱私、言論自由及民主政治等方面，都形成迫切的威脅。許多先進國家對此的共識已經逐漸形成，包括美國的芝加哥大學Stigler研究中心、英國財政部及澳洲消費者及競爭委員會，皆召集各界學者專家集思廣益，產出了厚達數百頁的報告，而傳達出極為一致的訊息：巨型數位平台所擁有的市場力和大數據，導致其對於相關產業中的市場參與者及消費者，形成了不當的壓迫和宰制。因此，必須在現有的反壟斷機制（又稱為反托拉斯或競爭法，在我國即為公平交易法）外，由針對數位平台的管制機構，採行以「資料治理」和「促進競爭」為核心的管制手段。

以新聞媒體為例，為何各國開始要求Google和Facebook「分潤」給新聞媒體，源頭在於平台對於傳播管道、大數據及廣告市場的支配力量，使得許多媒體已經失去「觸及」消費者的能力（無論是新聞內容和廣告），在平台化的經營環境下，新聞閱讀的流量和廣告利益每每由平台收割，新聞媒體難以獲得應有的收入。對於新聞媒體的困境，有兩個可能解方。其一是允許並強制媒體產業和平台之間的分潤協商，直接促進新聞媒體的財務狀況；其二是透過「資料治理」和「促進競爭」的管制手段，改善巨型平台對於大數據以及數位廣告市場的壟斷情形，從根本上強化平台上各種事業（包括新聞媒體）相對於平台進行議價、競爭而與平台共存共榮的能力。無論直接或間接的解方，本質上都是政府對於巨型平台的市場力量，介入並採取管制措施。 （相關報導： 我國正式接任聯合國周邊組織AFACT常設秘書處 攜手打造亞太數位經濟共同體 ｜ 更多文章 ）

為何現有的反壟斷體制難以維護數位市場的競爭？前述芝加哥大學的Stigler報告提出了言簡意賅的解釋。自1970年代起，美國反托拉斯法制過於相信市場自我糾正的能力，逐漸形成非常高的舉證和論述門檻，冗長精密的調查和蒐證要求，導致執法困難，且對於變化快速的數位市場呈現緩不濟急的困境。加上數位平台服務傾向不對消費者收取金錢上的費用，而以蒐集個資、投放廣告作為使用服務的代價，這對精於價量分析的傳統反托拉斯法制，形成一定的挑戰，也讓上述的執法困境更是雪上加霜。這些情形都不是美國所獨有，各國都需在現有法制上進行改造，英國去（2021）年在競爭及市場管理局（CMA）成立數位市場部門（DMU），歐盟也在今年通過了數位市場法（Digital Market Act），準備由歐盟執委會在明年啟動對於數位平台的嶄新管制措施。我國公平交易委員會也於今年3月發布「數位經濟競爭政策白皮書」初稿，也是出於相同的背景，並期待當時籌備中的數位發展部對於新聞分潤及資料治理等議題有所領導或發揮一定之影響力。

問題在於，從數位發展部成立的背景和緣由，到成立之後的組織編制來看，似乎僅著重在於資安建設、數位相關產業的輔導和資源管理等，所謂「數位發展」，是否相對於「管制」，成為一個只管「胡蘿蔔」而不拿「棒子」的機關呢？與數位發展部的成立作為配套，「國家通訊傳播委員會」的組織法進行修正，納入「網際網路傳播」作為新的業務職掌，也說明了數位發展部的初衷，可能並非作為一個數位市場的管制機關。然而，通傳會對於數位市場的管制僅限於「傳播相關領域」，在受到巨型平台所影響支配的其他數位市場範疇中（例如搜尋引擎、作業系統、各種雲端服務及線上服務等），本文所論述的管制缺口確實存在。觀察數位發展部組織法所規定的「數位產業發展」、「數位治理」的目標（第1條）以及「國家數位發展政策」、「數位經濟相關產業政策、法規」、「資料治理」（第2條）等執掌事項，在政府數位經濟政策的分工上獨具層級高度與專業性，應該仍值得期待其在未來有更為具體的管制法規授權之下，也拿起數位市場管制的「棒子」，發揮數位平台管制及積極促進數位市場競爭的功能。

綜上所述，在數位經濟與平台經濟的時代，世界各國皆須面對數位經濟、通訊傳播及反壟斷三種政府管制領域，並在政府組織與功能上進行分合、調整與協調。我國並不例外，數位發展部的成立值得一定的肯定與期待，但在數位管制所形成待解的「三角關係」，可能只是改變的第一步、填補管制缺口的開始。 （相關報導： 我國正式接任聯合國周邊組織AFACT常設秘書處 攜手打造亞太數位經濟共同體 ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立臺灣大學法律學院博士生