大學法修法系列論壇四——資訊不透光，大學成了民主黑箱
時間：2022年7月16日
主持人：尤榮輝(私校工會理事長)
參與者：吳明孝(義守大學公共政策與管理學系助理教授)
林健正(國立陽明交通大學材料科學與工程學系教授)
徐光成(前大學改革陣線副召集人)
主辦單位：守護台灣教育平台
資訊公開對於我們的政府、大專院校、私立學校來講，都是非常重要的議題，一個學生有沒有可能進入檔案室裡面翻閱學校採購的、支出的和收入的資料？很多資訊在台灣是不公開的，弊端和醜聞是被掩蓋的，像《壞教育》真實在美國發生的故事在台灣不太可能發生。校園不民主和資訊不公開有關係，資訊公開最大的作用就是產生監督的效果，像校園的防腐劑一樣，讓大專院校能夠自然而然地避免弊端。藏污納垢和黑暗最怕見光，因為沒有光、不夠透明才會藏污納垢。
政府資訊公開法第1條:「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」
目前資訊公開法令制度的架構，有分三個層次：政府、公立及私立學校。（一）在政府層面，依照政府資訊公開法，必須主動公開，或應人民申請提供之。與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。教育經費編列與管理法第 17 條:「各級政府教育預算、地方教育發展基金及校務發展基金之全部項目及金額，應於年度決算後公開於資訊網路。」
（二）大專院校的問題更多，大學法第 39 條:「大學對校務資訊，除依法應予保密者外，以主動公開為原則，並得應人民申請提供之。」條文是說「人民」，不只是師生而已。那什麼是「依法應予保密者」？是含糊不清的。大學法施行細則第 27 條:「(第 1 項)大學為依本法第三十九條規定主動公開校務資訊，應訂定校務資訊公開之事項、方式及人民申請提供之程序。」細則中明訂「應於學校網頁建置校務公開專區，並指定單位或專人，辦理校務資訊之定期更新及管理。」公開的內容包括「基本數據及趨勢、辦學特色及發展願景、績效表現及各類評鑑結果、畢業生流向及校友表現、財務資訊及學雜費、各類就學補助資訊等事項。」目前很多大學的校務資訊不對外公開，159所公私立大專有42所大專的校內規章是不公開的，要透過帳號密碼才去公開。校內稽核人員根本沒有權力去接觸到核心的資訊，造成董事會違法亂紀。校務發展基金，依教育經費編列與管理法第 17 條:「⋯⋯⋯⋯，校務發展基金之全部項目及金額，應於年度決算後公開於資訊網路。」
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另外，依專科以上學校學雜費收取辦法第 3 條:「專科以上學校向學生收取學雜費，其財務應公開透明，並於學校網頁建置財務公開專區。」「大專校院校務及財務資訊公開內容架構表」學校應該公開的事項，包含第一層校務資訊，1.學校沿革2.組織架構3.基本數據及趨勢4.學校特色與發展願景。5.學校績效表現中的(1)近3年各類評鑑結果 6.私立學校董事會相關資訊的(1)董事名單及個人經歷(2)董事會捐助章程？近 3 年學校收入分析(建議以圖表呈現，並輔以文字說明)？學校及各學院每生收費標準學校及各學院每生平均教學成本學雜費調整理由、計算方法支用計畫(包括學雜費調整後預 計增加之學習資源)就算教育部明訂這樣的架構表，學校也沒有公開這些資訊。學雜費調整研議過程之各項會議紀錄、學生意見與學校回應說明、內部控制制度、近 3 年稽核計畫及稽核報告⋯⋯等等，都沒有公開。教育部訂的架構表很明確，學校卻對此架構表執行不足。
(三)私立學校部分，私立學校法第 47 條第 2 項:「私立學校每學年度向學生收取費用之項目、用途及數額，應予公開，並應於學校資訊網路公告及於招生簡章載明。」私立學校法第 52 條第 3 項:「學校法人及所設私立學校預算編列之項目、種類、標準、計算方式及經費來源，應於學校資訊網路公告至預算年度終止日。」第 53 條第 4 項:「學校法人及所設私立學校經會計師查核簽證之決算及年度財務報表，應依教育經費編列與管理法相關規定公告之。」而依公私立學校及其他教育機構公告財務報表作業原則第 5 點:「私立學校應於會計年度結束後 4 個月內，將會計師查核簽證之現金收支概況表、收支餘絀表、收入明細表、支出明細表、現金流量表、平衡表、依據本部規定報表格式，於學校網站公告。」並不是所有學校都依法對外公開資訊。我們從財務資訊內容公開架構來看，或者整個制度、執行、監督面來看，我們教育部跟大學真的做的遠遠不足，達不到校園自律。
教育部早期對公、私立學校的薪酬待遇，態度是歧視的。私校就讓私校自己去處理，沒有要求兼任鐘點調整跟公立一樣。私立學校就看良心，有的有調，有的仍然維持二十年前的水準。有一些人跟高教工會反應後，工會便要求教育部調查。工會希望教育部提供資料，行文去教育部，按照政府資訊公開法，請求公開。教育部回覆，意旨略以：「私立大專校院兼任教師鐘點費，係各校自訂之鐘點費支給基準，該基準毋須報請該部審查或備查。又該部大學校院校務資料庫及全國技專校院校務基本資料庫雖有收錄系爭政府資訊，然僅屬政府機關作成意思決定前之準備作業，其收錄目的非為對外公開。」這個案子進到教育部訴願會，去年才做訴願決定。教育部的答辯都不成立，行政院認為這資訊並不是第18 條第1 項第3款所定政府機關作成意思決定前，內部單位的擬稿。
另外一個很重要的觀念，請求政府資訊公開的權人不一定是跟資訊有關的當事人。如果走政府資訊公開法的話，任何人，只要是國家公民，都有權了解政府資訊。後來因為這決定後，教育部只好公開各校的兼任教師鐘點不一致的情形，這對於沒有調薪的學校是一項壓力。
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從政府資訊公開法第3條與第4條中：「政府資訊指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」重點在於「訊息」；第4條：「本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實(試)驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」公立大學一定是資訊公開的義務主體，更進一步來看，依據「受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關」，私立學校也應該是資訊公開的義務主體。雖然私校是財團法人，但因為職務的執行都是依據私立學校法、大學法、學位授予法，就算是私立學校，校務都行使這幾項法律職權。
大學法第39條規定大學對校務資訊，除依法應予保密者外，以主動公開為原則，並得應人民申請提供之。大專院校資訊公開平台上應該要最低限度滿足這個規定，結論是根據資訊公開法的規定，基本上資訊公開請求權的主體：自然人和法人（任何人）；資訊公開的義務主體：教育部、教育局、公立學校與私立學校。
資訊公開的法理基礎，第一個是憲法上面的「表現自由之資訊自由」，俗稱知的權利。不只保障言論自由，也保障人民可取得政府資訊。第二個基礎是「民主原則」，要做到公共事務參與和課責的前提，是必須取得資訊。不過確實與其他基本權利會有衝突，第一種衝突是侵害到別人的基本權利，具體來說是涉及到某人的資訊隱私權和名譽權，假如這些資訊與公共利益沒有關係，但被強迫公開，是否會受到侵害。比如我們對於兒童跟青少年的保護，兒少法規定不可公開之資訊，我們也不能請求公開。例外不公開的資訊，是基於公共利益的限制，比如是國家機密，或者是受其他法律規定有特別考量。如政府說「依法」不方便公開，必須附上舉證責任，是依哪個法？規定是什麼？規範目的在哪裡？到底跟這個案子有沒有關係？這是我們碰到行政機關回應的時候，可做此分析跟思考。
進一步來講，目前政資法的架構是這樣，區分主動公開跟被動公開。政資法第七條，有列出這十款，不用人民請求，必須主動公開的項目。回到前面討論的，私立大學按照這條法規，也必須主動公開這些資訊。
一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。
二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。
三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。
教育界其實必須主動公開書面的採購契約。在資管界有一個Open Government（開放政府）概念，很多資訊政府不會主動公開，要不然你就放出來，由民間來主動利用，找到可利用的方式。這邊的被動公開重點在這裡，如果沒主動公開的，個案的主動申請要給，這就叫被動公開。
一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。
立法者若有更優位的考量而不公開，但依什麼法而不得公開，要講出來。
二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、 身體、自由、財產者。
若會造成串供，或妨礙偵查，侵害他人生命等也不得公開。
四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、 取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。
五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。
六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或 團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。
九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。
當我們要被動公開時，並不是說行政機關只要說不公開就不公開，仍然需要個案的去討論或檢驗，到底符不符合政資法例外不公開的情況，如不符合仍然要公開。
兩個實務案例供大家參考，第一是國中老師的考績被打乙等或丙等，他要求調考績資料，但某國中校方都不給。理由在於教育部本身有個考績辦法，說要保密等等。分離原則是在某些資料會涉及到個資，但個資裡面某某人可以被槓掉，只要能分離，其他會議跟決議資料仍然應該要提供。後來這位老師有救濟成功，高等法院判決考績評分資料跟會議紀錄必須給老師看。
另一個課綱微調決策的會議紀錄，這是最讓大家注意的案例。當時教育部說決策一切合法，後有高中生去抗爭臺權會以團體名義提告教育部，要求教育部公開會議紀錄。有一位課綱代表對過程很不滿，突然政黨輪替，換了部長，結果就去中國化，把之前的決定都推翻。臺權會提起訴訟，要求課綱微調的決策會議紀錄。但最後判決是讓他們看，但開會名單不得公開，這是一個教育上的里程碑。
我們對教育環境不斷變動的資訊掌握，可能沒辦法在立法一次完成，要碰到個案時才會想要求資訊公開。國防法立法的時候有課責國防部定期發布「國防白皮書」，或許修大學法要求教育部定期公布「高等教育白皮書」和 「私立學校監理白皮書」。至於要公開什麼資訊，可由民間來倡議，讓其更完整。
Clark於1983年發表過影響過高等教育的三股力量：國家、市場、學術。在國家層次上，政府會直接制定相關政策跟管理工具來治理大學。這幾年台灣高教出了很多變化，除了高教深耕計畫外，也有退場條例，馬上就有很多大學提出要退場。可見國家端對高教體系的影響力，清大前陣子也被國家提醒不能跟中國有不合法的學術交流。
市場端的部分，很多大學會有企業冠名贊助的場地、設備，除了資金來源，也有管理辦法上的調整。企業在大學當中取得了更大的影響力，比如總會有「企業最愛用大學」排名，大學其實很在意市場端怎麼看待自己，及自己的學生在市場上有沒有競爭力。
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學術的部分，在清大和竹教大的合併案中，兩校都有數學系，因此數學系在合併時受到重大衝擊。我在清大聽到兩校數學系在發展上有落差、合併會有困難。當時校方在校務會議上拿出一個數據，兩校數學系論文引用數不相上下，研究量能應該是差不多的。但清大的數學系老師馬上跳腳，說數學系更看重長期的影響力，不只是引用數，引用數是可操作的。不同的學科都有自己判斷，跟市場和國家是不同的，也可說是一種學術的堅持。
我們應該去在意不同行動者對大學經營狀況不同的期待，他們也都有去檢視大學經營狀況的需求。比如老師會想要不要為了經費去做一個相對不感興趣的研究。此三端如何判斷大學經營是否符合自己的期待？關鍵因素就是資訊的揭露。若要掌握大學發展，資訊公開是十分必須的。
大學需不需要主動配合公開資訊這一點，從各大學的財務來源來看就十分明顯。我整理了台灣部分大學補助收入占全校收入比，台灣大學一年可收到大約70億左右的補助，占學校收入大約42％；清大大概拿到34億左右，占學校收入大約45％；成大收入41億，占學校收入大約45％，國立大學的收入很明顯仰賴國家支出。私立大學從國家拿到的補助較少，大概兩成，平均6到8億元。大學在使用國家給予的資源時，照理說需要被監督。
我個人較為擔憂的是，大學的管理層試圖運用大學自治的口號去要求政府不干預，他們希望政府退出干預，目前大學運作在校園內基本上就是管理層說了算，其他一線教師跟學生對校務的影響力相對有限。排除政府跟社會的監督後，某些學校的校長就像土皇帝一樣。臺大校務會議長年開放媒體進入拍攝，但兩年前把這個規定取消了。另外，前陣子學生在倡議要修大學法，大學校長馬上開始串連說這個修法會干擾大學發展，干擾高等教育。大學一方面希望能得到更多經費挹注，卻同時迴避監督，讓資訊被鎖在校園內部，這十分矛盾且讓大學失去正當性。大學應該要承認自己在民主國家當中，要爭取更多經費，應該告訴社會運作狀況，為什麼需要這些錢。下列資訊需要拿出來檢視：
2.學生實習機構及權益保障（包括投保情形、實習待遇）
6.調整學術研究加給情形（包括是否調整、是否經教師協議後調整）
8.學校衍生企業（包括組成人員、年營業額、資本額組成、回饋學校之金額等）
9.學校合作企業新事業部門（包括組成人員、年營業額、資本額組成、回饋學校之金額等）
像第七點欠薪情況，可基本掌握學校的經營穩定度。老師的收入狀況，是否有因學術加給被調整，都是很重要的資訊。對私校來說，特別是第十點，學校董事會成員三親等任職學校情形，勢必要被揭露。台灣很常用國外一流私立大學的資料來要求得到同等的自由化程度，但根據我查的資料，許多國外的私立大學都禁止董事會成員兼任學校職務，甚至要求董事會成員必須揭露自己在社會上人際交友狀況，可見大學管理跟經營層在迴避監督的情形十分嚴重。在推動修法這件事情上，還是要回到哪些人參與了大學的運作？哪些人的需求應該分別怎麼處理？我們很清楚，教育部沒有能量去監督每一所大學，在學校爆發弊案之前，教育部往往沒有處理，直到師生抗爭才開始積極出面。
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結論：1.若教育部可協助一間大學資訊更公開，內部治理也更完善，就可減少收爛攤子的情形，也較不需要背黑鍋。2.對市場而言，站學生跟家長的角度，入學前很需要知道一間學校的經營狀況；企業跟一間學校合作值不值得，會不會我投資你之後，資金被濫用？ 3.學術角度上，當老師爭取學術自由空間時，應該回過頭檢視自己是否有理解民主社會運作的邏輯？一間學校的權與責應該一起看。校方若要爭取支持、經費、自主性，更應該公開讓社會得到各種資訊。
因資訊公開議題而使校長去職如臺大前校長因論文抄襲事件而被迫放棄續任，這件事若無資訊公開、媒體報導的話就不會造成此結果。史丹佛大學一位表現非常好的校長Donald Kennedy，他也寫了一本書《學術這一行》。Donald Kennedy也是因為用到軍方研究計畫經費整修校長官邸，這件事遭到揭露，也辭職了。另，伊利諾斯大學系統的總校長B. Joseph White，因為入學招生涉及關說，像是某重量級校友寫信推薦錄取學生，而他把信件轉給相關單位，此事被國會議員揭露後，引起爭議而辭去校長一職了。再來，伊利諾伊大學香檳校區（UIUC）前任校長，華裔教授Phyllis Wise，當時一位阿拉伯裔的學者，本來都通過學校的聘任案，聘書還沒正式下來，在等待的過程當中，於推文上批評以色列政府在約旦河西岸傷及無辜，Phyllis M. Wise以此為由聲稱她不會將這項聘任案轉交給董事會批准，這個案子就沒送進董事會。此案引起美國很大的爭議，校長也辭職了。辭職後學校展開調查，發現她隱瞞了一些資訊，違反FOIA（資訊自由法），上述的案例都跟資訊公開有關係。
那相對於我們政府的資訊公開法，美國有一條Freedom of Information Act（FOIA），資訊自由法。所有政府資訊，任何人有需要的話都可以透過這個網站，把表格填一填，政府依照規定有義務提供相關資訊。台灣在社會進化過程是腳步比較慢，但我們也有政府資訊公開法，主要是便利人民共享及公平利用政府資訊，這就涉及到社會參與、機會均等及公平競爭，也保障人民知的權利，增進人民對公共事務的了解，促進政府跟人民之間的信賴，透過資訊公開達到監督的目的。最主要就是希望能夠落實社會民主的參與。
哪些資訊需要公開呢？當然人事必須公開，可能會用人唯親；經費也要公開，校長掌握太大經費運用的權力，可能會使資源無法做最公平有效的配置；採購也必須要公開，有政府採購法的規定，政府採購若不公開，經常造成很大的弊端；決策要公開，做到公平公正；所有的會議紀錄都要公開，過去交大的網頁上幾乎都可以找到校務會議和各種會議的紀錄，當然還包括其他資訊的公開。我們發現其實校方不喜歡公開資訊，以機密為由，或聲稱涉及個人資訊，裡面一定有某些問題，比如掩飾行政疏失，或者想避免被監督。我曾經待過軍方的研究機構，也碰過多次資訊不公開這種情形。
資訊壟斷經常造成不公平的競爭，也使資源配置無效且浪費，我們說資訊公開、民主是社會的防腐劑。該如何落實政府資訊公開呢？除了靠法令的規定，校園內部必須覺醒，我們應當要求校方公開資訊，還須依靠民意代表的監督和社會輿論的壓力。個人對學術的看法，研究成果無論是什麼形式，都是愈公開愈好，減少爭議。
像這次論文抄襲的事件，也應該有助於我們進一步地反省和檢討。學位的取得、研究績效成果，也都該受到公開檢視。無論如何，公開和共享都是好的，也是資訊公開重要的一環，對學術社群、學術倫理也很重要。
1.資訊公開不僅是校園民主的展現，也是大學公共課責的基礎。
＊作者為守護台灣教育平台。本文為大學法修法系列論壇之四，本系列結束。
