劉昌坪專欄:駁回管中閔案不算行政處分,教育部選擇性失憶?

2018-05-23 06:40

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教育部連行政處分的定義都搞不清楚了。圖為部長吳茂昆出席立院教育委員會,遭國民黨立委舉牌包圍。(顏麟宇攝)

教育部連行政處分的定義都搞不清楚了。圖為部長吳茂昆出席立院教育委員會,遭國民黨立委舉牌包圍。(顏麟宇攝)

台大校長的遴選風波持續延燒至今,教育部官員日前在接受立委質詢時,公開表示教育部針對台大遴選案的處理不算是行政處分。此種說法,別說是當事人了,只要是對公法實務有所涉獵的習法人士,恐怕都會覺得有待商榷。

一個最明顯可以對比的案件,就是之前發生的國立成功大學校長遴選爭議事件。當時有12名學生主張教育部雖然已作成行政處分,同意學校所遴選的某位教授擔任校長(聘期自104年2月1日至108年3月1日),但因為遴選過程有許多明顯重大的違法瑕疵,因此乃針對教育部的核准「處分」(即教育部103年12月17日臺教人(二)字第1030179540號函),分別向行政法院聲請停止執行並提起撤銷訴訟。在各該案件中,行政法院已明確指出,並無停止「原處分」執行的急迫情形(參見臺北高等行政法院104年度停字第3號裁定),以及「原處分」之受處分人乃是國立成功大學及該名教授,學生對「原處分」欠缺法律上之利害關係,因此當事人不適格(參見臺北高等行政法院104年度訴字第1558號判決、最高行政法院106年度判字第183號判決),但行政法院卻從未認為核准決定不是行政處分。當時教育部是作成原處分及相關訴訟的被告機關,豈會不知悉法院的實務見解為何。同樣是國立大學,同意與不同意依遴選結果予以聘任,實為一體之兩面,何以同意聘任是行政處分,不同意聘任就不算是行政處分?邏輯實令人難以理解。

從法理而言,實務上在判斷某一行為是否為行政處分時,有時確實會因為公文書的文字記載而發生困擾,例如本質上明明就是行政處分,但主管機關卻未使用處分書的一般文字記載方式,此時實務上乃認為,行政機關對於人民請求之事項,雖未為具體准駁之表示,但由其敘述之事實及理由之說明內容,如已足認其有准駁之表示,而對人民發生法律上之效果者,自難謂並非行政處分,因此得為行政爭訟之標的(參見改制前行政法院77年度判字第2054號判決)。大法官釋字第423號解釋更明確指出,行政機關行使公權力,就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為,皆屬行政處分,不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作,直接影響人民權利義務關係,且實際上已對外發生效力者,如以仍有後續處分行為,或載有不得提起訴願,而視其為非行政處分,自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨有違。

20180516-行政院召開「我國的少子女化對策-0-5歲幼兒教育及照顧篇」記者會,教育部長吳茂昆出席。(陳韡誌攝)
教育部駁回管中閔聘任案,竟說這不是行政處分。圖為教育部長吳茂昆(陳韡誌攝)

為了落實憲法保障人民的訴願及訴訟權,對於是否為行政處分之認定,本不應拘泥於公文書上所使用的文字,縱使公文書上載明其並非行政處分,或告知相對人不得對之提起訴願(甚至沒有法定教示條款),均不影響其在法律上是否為行政處分的判斷。如果是不是行政處分,是由行政機關說了算,那麼人民能否行使訴願及訴訟權,豈非繫於利害關係可能完全相反的對造機關之單方面認定,其不合理之處顯然易見。

憲法保障大學自治(參見釋字380號、450號、626號解釋),所以大法官曾在釋字563號解釋中特別指出:「國家依憲法第162條對大學所為之監督,應以法律為之,並應『符合大學自治之原則』,俾大學得免受不當之干預」。因此,憲法第162條規定:「全國公私立之教育文化機關,依法律受國家之監督。」不妨換一個角度解讀,即其除重申憲法第23條的法律保留原則外,更是再次提醒國家,所制訂據以規範大學事務運作的相關法令,均應符合大學自治的精神。因此,大學自治反而是對於立法者的形成自由,以及法律賦予行政權介入空間的限制,規範大學校長遴選及聘任的相關法令及行政程序,自不應悖於大學自治之基本原則。

至於「大學法」第1條第2項規定:「大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權」,乍視之下似係指大學自治的範圍,乃是取決於法律規定,但大學自治乃是源自憲法對於學術自由的「制度性保障」,因此早有學者在本次事件前即已指出,不宜解釋為大學自治對公立大學而言,乃是主管機關教育部對於其所授權之下級教育機構,如何「授權自治」的問題(前司法院院長賴英照大法官亦曾於釋字563號解釋協同意見書中指出,上開規定將大學自治限縮在「法律規定」範圍內,此一觀念並非妥適。)

20180509-教育部長吳茂昆列席立法院委員會審查法案時,國民黨立委陳學聖及柯志恩向他抗議,要求他下台。(陳明仁攝)
教育部長吳茂昆列席立法院委員會審查法案時,國民黨立委陳學聖及柯志恩向他抗議,要求他下台。(陳明仁攝)

支持管中閔的人未必都是基於對其個人之喜好,大學自治當然並非法外之地,而是憲法的「制度性保障」。如果公立大學受全國納稅人之委託,台大106年度由政府提供的預算超過67億元,所以校長的遴聘要接受「較高道德標準」之檢視(參見教育部網站「教育部對台大校長遴選結果之說明」),那麼行政院亦受全國納稅人之委託,一年的預算超過一兆元,則日後總統指派行政院院長,以及行政院院長指派各部會首長,豈非應接受「最嚴格道德標準」之檢視?

教育部主張自己代表國家行使公權力,正是大學自治先天上所要防範,也是最應該戒慎恐懼的對象。本次事件中,涉及有關正當法律程序如何在大學自治領域內合理適用、行政及司法監督之範圍及審查密度為何,以及更重要的是,如何從落實大學自治的出發點為基礎,合理解釋適用相關法令,並適當釐清教育部與大學,乃至於與遴選委員會間的法律關係。教育部一再強調自己對於公立大學校長有准駁之權力,甚至擔任最後把關者的角色,卻又說自己的不予聘任,甚至明文要求台大重啟遴選程序的決定不是行政處分,實在不得不令人懷疑,其真正目的究竟是要協助解決問題,還是繼續創造出更多新的問題?

*作者為理律法律事務所律師

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