觀點投書：教育部對大學「教學品質」查核所依「注意事項」恐違憲違法

教育部因部份大學之管理及教學缺失，對部份大學逕行所謂「教學品質」查核，其所依據為其部頒之行政令《專科以上學校維護學生受教權益應行注意事項》（以下稱「注意事項」）。此行政令不單單只是「注意事項」，它賦予教育部對享有憲法保障各項權利（講學自由、學術自由及大學自治等）之大學進行「教學品質」查核，查核內容包括大學之課程規劃、授課方式、抵免方式、教師與課程之專業資格、學生學習方式及場域等，並且依此法在其實際操作中還可派員去大學授課現場查堂。

對於不通過之學校，可進行減招及扣補助款等行政裁罰。這不只嚴重侵害大學自治及講學自由，更干擾大學教學及學生學習權益。以自行頒佈之「注意事項」之行政令，對大學進行查核，重傷大學辦學、教師授課、學生學習，如此自我擴權，是前所未見。目的前己有不少大學因為此自我授權之「注意事項」之檢核，而遭受停招等處分，不論原由為何，教育部在未授權之情況，指揮、督導、查核大學之教學相關事項，恐侵害憲法所保障之大學講學自由，己有違憲違法之嫌。

注意事項涉及減招、查核大學　恐違憲

一般有基本法律概念的都知道法律位階關係中，《憲法》（國民）大於法律（立法機關）大於命令（行政部門）。我們也知道在民主國家中《憲法》所訂之基本權利，不得任意干涉及侵害。部頒之「注意事項」，由其性質來看應為引導、參考、或是提醒，一般為該機關之內部行政作業流程之指引，如「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」、「行政院與所屬中央及地方各機關（構）學校請頒獎章作業注意事項」等。但此「注意事項」不只跨出教育部，甚可查核大學，減招大學，運用多項無明確標準之空白授權將大學減招、扣補助款，把受憲法保障之大學弄的支離破碎，其「注意事項」法律位階層次己超出法律及憲法。

我們先看《憲法》層次怎麼談學術及講學自由：「除《憲法》明訂講學自由外，大法官在指標性釋字第380號解釋文很明白的指出學術自由是憲法保障之權利，其中大法官提到『按學術自由與教育之發展具有密切關係，就其發展之過程而言，免於國家權力干預之學術自由，首先表現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。』又稱『大學課程之自主，既與教學、學習自由相關，屬學術之重要事項，自為憲法上學術自由制度性保障之範圍。大學課程之訂定與安排，應由各大學依據大學自治與學術責任原則處理之。』」

而且對於教育部做為大學主管機關之角色界定的很清楚：「…大學應受國家監督之意旨，惟教育主管機關依法行使其行政監督權之際，應避免涉入前述受學術自由保障之事項。」 （相關報導： 謝青龍觀點：從「專案教師」亂象再談高教困境 ｜ 更多文章 ）

以上大法官意見，教育部視而不見，不只對大學講學沒有「應避免涉入前述受學術自由保障之事項」，而且還大張旗鼓的派員到大學對「教學品質」進行指導查核、甚而到大學教授上課的教室查堂、點名、檢核大學教授幾點到課，幾點下課及教學安排，無視大學享有《憲法》保障學術自由權利。而且釋字第380號解釋文所稱違憲法律為「大學法施行細則」之規定，施行細則還是大學法授權教育部訂定，大法官尚認為教育部所訂其中條文違憲，更何況屬應內規性質之「注意事項」。

規範與大學法衝突　

不只憲法，《大學法》第1條明訂：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」。雖《大學法》第3條稱:「本法之主管機關為教育部。」，但大學是《憲法》保障之獨立自主機構，教育部主管之意應為行政相關之協助，而不是上下關係之督導之意。《大學法》除部份明定項目外，並未開放授權教育部督導大學，這樣的精神也在釋字380號解釋文可以看到。

再回來看「注意事項」的內容：其第4點「學校有下列情形之一者，本部得對其進行學生受教權益之檢核及輔導」這項對大學的教育部行政權力從沒有在大學法及憲法之見過相關的授權。另其中第4點之4「有相關事證足認學校或任一院設班別、所、系、科或學位學程於課程規劃、實際開課或其他情形有損害學生受教權益情事。」這明顯是開放式的自我授權，沒有明確標準。

再看查核內容，見其「注意事項」第6點，檢核項目包括課程規劃、師資、遠距教學及校外實習，還有自我開放授權之其它項目，幾乎為受《憲法》及《大學法》保障自治項目，這些查核項目教育部是無權進行查核。

更可怕的是，教育部居然在所頒應屬內規層級之「注意項目」中，訂定了不通過之減招、扣補助款等處罰內容。試問，當公民行使受《憲法》障之基本權時，行政部門可以依此來懲罰呢？大學依《憲法》保障行使大學自治項目，教育部在沒有立法機關明確授權下，可行對大學進行懲罰性的減招？（依第8點甚而可減少50%）或是扣奬補助款？教育部行政權下之減招或是補助款核定，應為有直接對等問題之行政調整，而不是變成控制大學的一個開放性的懲罰手段？

高教因少子化之「亂象」，不應是教育部自我擴權對大學查核指點，而是應落實上大學自治，教授治校及公益董事等以健全校務，大學也可依此應得以自律。倘若大學真有情節嚴重並明顯違法，則檢送司法機關調查判定，而不是教育部自我擴權，用行政手段來解決。目前有不少大學因教育部依此違憲違法之「注意事項」對大學進行訪視、核查，甚而減招懲處，部份大學因此支離破碎，甚而面臨退場，該校授課之教師及學生權益受到嚴重的傷害。此「注意事項」若經司法機關裁定違憲違法，教育部將面臨己受檢訪視、裁定減招、扣補助款之大學及其大學教授、學生之損害賠償訴訟，恐怕不是教育部所樂見的了。 （相關報導： 謝青龍觀點：從「專案教師」亂象再談高教困境 ｜ 更多文章 ）

＊作者為南華大學應用社會學系助理教授