張競觀點：美國軍備輸出許可與國會監督

近日我國向美國採購軍備又成為國會質詢熱門議題，其中有多項涉及軍備輸出許可規範，以及美國國會如何行使其對軍備輸出之監督權限，筆者接獲多位研究軍事安全戰略問題朋友們詢問相關規範，在此特別稍作整理，提供關切此等議題同好參考運用，並祈請各方先進不吝指教。

首先必須說明美國對外輸出軍備品項受到美國國會監督之法源，目前係依據1976年6月30日第94屆美國國會所通過生效，並列入美國聯邦法典第22卷39章編號94-729，名稱為軍備輸出管制法案(Arms Export Control Act)之美國公法。而涉及國會監督權限條款原先為該法案第36條，但在美國聯邦法典中，則是列在第22卷39章第III分章第2776條(22 U.S. Code CHAPTER 39—ARMS EXPORT CONTROL, SUBCHAPTER III—MILITARY EXPORT CONTROLS, § 2776 - Reports and certifications to Congress on military exports)，相關條文內容規範相當詳細。

至於對其詳細內容解釋與說明，有興趣之讀者朋友可以參閱美國國會研究處在2020年12月10日以編號RL31675所刊行，由該單位反武器擴散專家柯爾(Paul K. Kerr, Specialist in Nonproliferation)以「軍備銷售：國會監督流程」(Arms Sales: Congressional Review Process)為題所撰寫之研究報告。

此份由美國國會研究處所刊行報告針對美國軍備出口，詳細說明出所有涉及國會監督之運作方式以及法令依據。依據該項報告，吾人得以確知下列重點；首先是不論是透過軍售管道或是商售方式，只要是列入管制清單內之品項，就必須通報國會接受監督。因此若是對外聲稱，對美軍購因為透過商購管道，因此不必通報國會，絕對是外行說法。

其次就是軍備輸出通報國會確實是存在差別待遇，北約成員國、日本、以色列、韓國、澳洲以及紐西蘭，對比其他軍備輸出對象，不但是在要求通報軍備銷售金額標準不同，就算是通報期程時限長短亦是有所差異。此等差別待遇不是由美國政府行政部門所決定，而是白紙黑字寫在1976年所通過之法案條文中。

再者就是檯面上之法條內容是一回事，但在實際運作模式上，從2012年開始，國務院就會在正式通報國會前，以「分層審視」(tiered review)為名，採用非正式通報模式，在預定通報日期前20至40日，先知會國會相關委員會，此項通報期程長短，其實是與軍備系統本身性質以及預定輸出對象息息相關。 （相關報導： 田士臣觀點：「紅線」和「豪豬」並提，透露美涉台政策的某些清晰 ｜ 更多文章 ）

依據2017年6月15日當時業管軍備輸出等軍事政治事務之國務院代理助卿凱丹諾(Tina Kaidanow)在美國國會所提出證辭，此項非正式通報模式，其目的在於避免讓美國行政部門與國會就爭議性軍備出口議題攤牌對決，最後影響美國與列為軍備輸出對象友邦間之雙邊關係。

儘管美國國會到目前為止並未真正公開成功地否決過任何對外軍備輸出案，絕大多數軍備輸出都是在此種非正式通報國會階段，因為國會表達對該案存在異議，讓整個輸出案充滿爭議，最後搞到胎死腹中。但卻很少搞到行政部門與國會必須公開撕破臉，弄到讓總統透過否決國會決議難堪地步。但在2019年美國參眾兩院確實是曾針對向沙烏地阿伯軍備輸出案通過聯席抵制之決議，不過當川普動用否決權後，參議院卻無法獲得足夠票數支持原決議，最後還是行政部門在軍備輸出議題上勝出。

在此必須提醒，即將要出任美國總統拜登本人在1984年曾經以白紙黑字寫下「國會從未否決過任何軍備交易，但此並不表示國會從未對此等交易運用過其影響力；行政部門深知美國國會有權否決軍備輸出交易，因此就會促使行政部門就此議題與國會相互合作，提早通報其所擬定之軍備輸出交易內容，並且聽取國會對此所表達之意見」(Congress has never vetoed an arms sale, but that does not mean that Congress has not exercised influence over such sales. The Administration knew that Congress could veto a sale, and that encouraged the Administration to work with Congress, giving early notification of proposed arms sales and taking the opinions of Congress into account.)；因此吾人可以預期未來拜登政府必然會在對外輸出軍備議題上，與國會充分合作避免產生衝突對立現象。

最後還是要提醒，美國提供軍備輸出許可與軍備實際輸出是兩個不同層次之審核程序；軍備輸出許可是透過行政審查程序所達成，所有流程都是由行政部門不同步會與機構內部協調所完成，完全與國會沒有任何關聯，同意輸出許可亦不必經過國會核准，甚至都不用通報國會。吾人更是必須理解到，有很多美國軍備產業商就算是獲得輸出許可，假若不符合我國本身之軍備採購需求，中華民國國軍亦未見得會進行採購。

而且所有管制出口品項整個作業程序都是公開在美國相關主管部會網頁上，其中還包括核能物質、科學技術、計算機程式、資料庫、藥品、生物基因製品、農業生化技術或是藝品古物，簽發各種不同管制出口品項輸出許可，都是屬於行政部門各個部會與機構之行政權責，整個核定輸出許可作業都與美國國會無關。但若是此等管制出口品項確實敏感，美國國會必須另行訂立法案，才能夠對特定品項在實際要求輸出時，行使相關監督審查權限。

但是由於美國軍備輸出最主要目的係在於支持美國國家安全政策，所以在推動軍備實際輸出時，才會受到國會加以監督，期能避免行政部門獨斷擅權，侵奪美國國會在外交政策上之監督權限與職責。儘管前述在1976年所訂立法條已經是相當完備，但在2019年1月8日來自加州，出生於臺北市之美國眾議院議員劉雲平(Representative Ted Lieu)還是在眾議院提出編號H.R.332號之軍備輸出監督法案(H.R.332 - Arms Sale Oversight Act)，依據目前立法進度與受關注狀況來看，恐怕能否順利成案都是充滿變數。

若是關心國防軍事與對美軍備採購流程，相關法令與作業結果都很透明，要是真正核定軍備輸出時，必然會對外公布，美國此種強權大國絕對不可能私下進行軍備交易。特別是以往曾經發生過諸多軍備輸出醜聞，各項監督機制與司法追究責任，都不可能讓人暗渡陳倉。在全案真正能夠對外公布前，隨便公開揭露美方所告知訊息，其實都是在破壞雙方互信，難道是存心要讓快要煮熟鴨子有機會飛掉嗎？還是根本就沒有那隻鴨子呢？ （相關報導： 田士臣觀點：「紅線」和「豪豬」並提，透露美涉台政策的某些清晰 ｜ 更多文章 ）

 ＊作者為中華戰略學會研究員