觀點投書:評律師考試制度的變變變

2017-08-28 05:30

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作者對於近7年來律師考試制度一直變動,呼籲政府勿將考生視為實驗室的白老鼠,不斷以改革之名推陳出新,卻只為了個別的機關或團體利益,或是為了成就自己在任期中留下虛幻的改革名聲。圖為總統蔡英文12日主持「司法改革國是會議總結會議」。(總統府提供)

作者對於近7年來律師考試制度一直變動,呼籲政府勿將考生視為實驗室的白老鼠,不斷以改革之名推陳出新,卻只為了個別的機關或團體利益,或是為了成就自己在任期中留下虛幻的改革名聲。圖為總統蔡英文12日主持「司法改革國是會議總結會議」。(總統府提供)

楔子-律師高考增加成績特別設限

2017年8月考試院第12屆第149次院會審議通過專技人員律師高考規則修正案,主要變動在於第二試及格標準的改變。原來第二試及格標準為「第二試錄取人數按應考人第二試成績高低順序,分別以各該選試科目全程到考人數33%為及格標準。但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數50%成績標準者,均不予及格。」

換言之,以第二試各該選試科目全程到考人數33%為及格標準做為原則,例外則是第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數50%成績標準者,均不予及格(法制上稱之為成績特別設限)。新修正及格標準有一科目成績為零分維持不變,原「除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數50%成績標準」則修正為「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者,均不予及格。」

本案通過以後,在媒體以及PTT上雖有少數法律系所學生提出質疑,包括任意改變及格方式,有違法律保留原則;每年命題難易度有別、閱卷標準寬嚴不一,增加成績特別設限門檻反而會失去過去數年穩定錄取率,導致不公平等;也引起了些許的漣漪。但畢竟律師考試制度如何變革與多數國民生計或權益無關,加上本案充分滿足了律師公會的基本立場,即使有考生微弱的呼聲,應該幾無翻案之可能。

律師考試變革近七年來接二連三

律師考試自1949年政府遷台後,前60年歲月只有小幅的變動。以應考資格為例,本系科部分從早期專科以上學校法律系畢業,配合國內高等教育發展,逐年調整為法律、法學、司法、財經法律、政治法律、海洋法律、科技法律科、系、組、所畢業;非本系科部分則從3科9學分,從嚴改為7科20學分,且須包括民法、刑法、民事訴訟法或刑事訴訟法等三科核心科目。應試科目方面,1952年時考科最多曾有12科,其後陸續刪除心理測驗(不計分)、本國史地、中國法制史、國父遺教等科目。

至於錄取標準方面,政府遷台之初,1950 年開始律師高等考試,因和其他會計師、建築師、各類技師、醫事人員等類科同時舉行,所以錄取標準各類科一致,由典試委員會考量一定錄取人數平線錄取;至1958 年為止,錄取標準分別為50分、53分、55分、56分、58分。1959年起各類科均採60分,且實施時間甚長;其主要原因是社會一般觀念上多把60分視為及格。

但實施日久問題逐漸浮現,比如不同類科之間命題難易、閱卷寬嚴均有不同,均採60分平線錄取導致類科之間錄取率相差甚大,無法維持平衡。1983年起採取比較彈性作法,仍採平線但必要時得降低至59分、58分或57分不等,以滿足部分錄取率偏低類科需求。但如此一律平線降低結果,律師、會計師可能錄取數十人,其餘類科則錄取率高達80%,甚至90%,類科之間仍難平衡。1990年起參採常態分配理論T標準分數16%精神,在成績不換算前提下,錄取各類科到考人數16%;但考試總成績滿60分以上,而無「筆試有一科為0分或專業科目平均不滿50分情形者」,均予錄取。

1999年專門職業及技術人員考試法大幅修正,原以應試科目表及應考資格表統合辦理之專技人員高普考試,回歸專業各自訂定單獨考試規則加以規範,類科之間相互比較之壓力不再,類科之間容許差異性存在。2003年改以全程到考人數8%為及格,足額錄取。

2011年開始施行之司法官及律師考試新制重點如下:一、筆試程序改採二試,第一試為測驗題,第二試為申論題及國文,並配合法學發展趨勢,大幅調整應試科目內容;二、成績計算由百分制改為總分制,可視法律科目性質及業務(執業)需要,適度配分,如第二試民法與民事訴訟法占300分,刑法與刑事訴訟法占200分;三、取消司法官考試專業科目平均成績未滿50分不予錄取之成績設限規定,以避免不足額錄取;四、命題融合實體法與程序法,兼備理論與實務;五、第二試採行分題平行雙閱,落實閱卷品質,避免評分寬嚴不一,提昇公平性;六、律師整體及格率由原8%提高為10.89%(即第一試及第二試,各錄取全程到考人數之33%),以讓更多法律人才能為社會服務。

2013年推動本考試線上閱卷;2014年司法官及律師考試第一試合併同時舉行,部分子科目並增採複選題,以提高難度;2015年第二試增列選試科目,以因應法律專業分工及全球化國際競爭趨勢。嚴格來說,最近這幾年的律師考試制度變革,速度之快、幅度之大,遠超過過去60年變化,已經讓應考人及社會大眾有點眼花撩亂。

增加特別設限名為提昇素質實則減少錄取人數此次考選部提出律師考試規則之修正,其實肇因於2016年11月律師公會全國聯合會理事長及多位理、監事,到考選部拜會蔡部長,律師公會當時明確表示:目前律師高考每年固定10.89%錄取率,錄取人數高達900餘人,已經明顯超出社會需求量,造成新進律師收入頓減,整體律師社會地位下滑;目前律師公會全聯會每年接受法務部委託在法務部內湖研習中心辦理律師職前訓練,其中基礎訓練分為6梯次,每梯次1個月,已到達該會最大容訓量;實務訓練5個月由學習律師在律師事務所或財團法人法律扶助基金會接受訓練,則遇到指導律師難覓,必須由全聯會介入及推薦之困境。因此該會建議能夠適度調降律師考試錄取人數,此點與考選部主張一拍即合,所以全案快速推動修法程序。

但是修法過程粗糙,讓外界多所質疑,包括:一、2017年4月11日考選部召開會議,邀集司法院、法務部、該部律師考試審議委員會委員、律師公會全國聯合會、各縣市律師公會代表,一次會議即告定案。過程中沒有邀請法律系所教授表示意見,更無各校法律系所學生與會。此外該案法規預告期間,數百則反對意見湧向考選部,該部既不回應亦不採納,以原預告條文逕送考試院完成審議,完全的橫眉冷對千夫指,視不同意見於無物。

二、律師考試第二試為申論試題,過去多年來都是採臨時命題方式,根據以前的經驗,每年參與命題及閱卷人選皆有不同,所以不同年度間同一科目命題難易度有別,閱卷寬嚴標準不一,確實難以掌握並維持其衡平;但過去依固定錄取比例10.89%錄取,使得每年錄取人數得以維持相當程度穩定。現在加上400分成績特別設限門檻,將來是否會發生在第二試全程到考人數33%範圍之內應該錄取者,卻因為未達400分門檻而被刷掉情形?只能說非常有可能會發生,問題關鍵在於類此人數究竟多少而已。

考試院審查會審查本案時已經預見及此,所以特別做了附帶決議,略以:「設定第二試筆試公、民、刑、商事法四核心科目總成績及格之絕對門檻,須以試題難易度及閱卷寬嚴之穩定公平為前提,爰請部繼續研究,採行具體有效措施,精進命題閱卷事宜,以維國家考試公平及信度效度。」

此一附帶決議隱約透露出一個訊息,就是考試委員明知道試題難易及閱卷寬嚴難以維持跨年度之間穩定性與一致性,但又不願意得罪相關利益團體,所以通過成績特別設限門檻在先;再以附帶決議方式,提醒主管機關考選部要注意命題閱卷事宜公平性及信度效度。此種構築防火牆的方式,就是預防新制實施後不同年度間錄取率及錄取人數差距過大,外界有所質疑時,能與執行機關清楚切割責任。

三、考選部修法理由中清楚指出,鑑於現行律師考試第二試係以錄取各該選試科目全程到考人數33%為及格標準,但未訂定最低錄取分數門檻,為發揮考評律師專業執業能力之功能,提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準,所以增訂成績特別設限門檻「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者,均不予及格。」但專技人員考試總成績計算規則第3條規定:「採以錄取各類科全程到考人數一定比例為及格者,其應試科目有一科成績為零分,或專業科目平均成績不滿五十分者,均不予及格。」

試問第二試選試科目(即智慧財產法或勞動社會法或財稅法或海商法與海洋法四科任選一科),屬性是否為專業科目?因此是否條文設計為「但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除國文以外其他各專業科目合計成績未達450分者,均不予及格。」更能符合專業科目平均成績不滿五十分設限之立法意旨?按律師考試第二試總分原為1000分,扣除國文100分以後,其他各專業科目合計成績須達450分以上,即相當於前述百分制專業科目平均須達五十分以上,不但適法也和其他採一定比例制之專技人員考試,其成績特別設限規定維持平衡。

目前不少應考人擔心未來新制上路以後,錄取率會大幅下降至5%,甚至3%,遠低於現行固定錄取比例10.89%,面對外界的此種疑慮,考選機關應以新制設限方式,就2015年、2016年兩年具體資料庫數據跑一下電腦程式,看看錄取率及錄取人數究竟有何變化?如果下降幅度有限,公布以後應考人疑慮消除,自然可以坦然面對。如果打死也不能對外公布,那就恰好坐實了外界「以提昇素質為名而行降低錄取人數之實」之批評。

台灣律師考試錄取人數太多嗎?

台灣的律師考試每年錄取率及錄取人數究竟算多嗎?從2011年至2016年統計資料來看,分別為:10.64%(963人)、10.62%(915人)、10.38%(892人)、10.17%(915人)、9.89%(822人)、9.87%(860人)。看看美國律師考試,採分權方式由各州自行辦理,1年考2次,2016年錄取率前三高的分別是密蘇里州78%(錄取757人)、內布拉斯加州77%(169人)、猶他州及夏威夷州71%(各318人、200人),其餘各州多在50%-70%之間,錄取率最低的則是加利福尼亞州40%(錄取5032人)。德國司法考試及格,取得法官、檢察官、律師、公證人、高階文官任用資格,其第一階段考試通過後即進入職前預備訓練階段,為期兩年,期滿再參加第二階段考試;2015年此兩階段平均通過比率為57.3%(7462人)。

日本在2016年(平成28年)司法考試,有7730人報名,6899人到考,1583人合格,錄取率為22.95%。相較於這些國家律師考試錄取人數,台灣其實並未特別偏高,因此也無必要去增設門檻,以刻意降低錄取率與錄取人數。退一步來看,考上律師的人數多了,對民主法治國家來說,絕對不會是一種災難,因為登錄執業律師變多了,律師就會因競爭而展現出服務業本質;其次律師行業中會帶動不同法律專業分工之興起,以處理智慧財產、網際網路、奈米光電、生物科技、醫療或工程糾紛、電子商務、跨國企業併購等新興的法律專業領域。

另一方面,政府機關中具有律師資格的公務人員多了,依法行政原則能夠更加落實;而民間企業中,除了傳統的法務人員外,具不同專業背景循法碩乙途徑,參加律師高考取得律師資格的從業人員多了,對企業法令遵循的防弊功能強化亦有極大助益。

考生還要面對多少未知的改變-代結語

前述律師高考錄取標準增加成績特別設限以後,可以預見明年開始律師考試錄取率及錄取人數都會明顯下滑。另外還有以下三件事情也會衝擊到應考人應考權益。包括:   

其一、因為部分參與司法官及律師考試之典試及閱卷委員建議,考選部正在研議取消原已實施多年之電腦線上閱卷,改回人工閱卷,同時將原平行兩閱制改為單閱制。此議一出,引起多位考試委員在院會中強烈批評(包括視網膜剝離與電腦線上閱卷無直接關係,而和先天性遺傳、糖尿病、外傷及中高度近視有關;本年司法官及律師考試第一試已經舉行完畢,第二試即將上場,此時不宜變更閱卷方式,以免影響應考人權益;根據過去經驗單閱制得分明顯較平行兩閱制為低,故閱卷方式改變,要審慎評估效益並提報院會討論等。)院會並對此並作成決議:「司法官及律師考試第二試閱卷方式,多數委員建議依往例仍採平行兩閱方式辦理,以免爭議。」

就制度面來看,紙本閱卷確實相對落伍,所以才會花錢購置電腦設計軟體系統,將考畢試卷掃瞄後由閱卷委員在電腦螢幕上進行評閱;由於電腦線上閱卷可以簡化閱卷程序(如無需取卷還卷、攤卷摺卷、加總分等)、加強自動檢核功能(如對溢給分數、漏未評閱等提出示警),且有利於召集人立即掌握不同委員間的評閱寬嚴差異,而立即協調處理,所以電腦線上閱卷應是時代進步的必然發展趨勢。另單閱係試卷經一位閱卷委員一次評閱,即以所評分數為該科目之分數,所以碰到殺手型的大刀或具獨門暗器學者或是宅心仁厚的長者,評分結果可能會差異很大,當然不公平。

而分題平行兩閱則是試卷由不同之閱卷委員,分任每題第一閱及第二閱,以每題兩閱評分之平均數為該題之分數;但兩閱分數相差如達該題題分三分之一以上時,得另請閱卷委員一人評閱,並以分數相近之二位委員評分總和之平均分數為該題之成績,而排除較高或較低之偏離分數。所以平行兩閱制當然較單閱制來得公平合理,且對應考人有利,如今少部分閱卷委員枉顧眾多應考人權益,以眼睛疲勞不堪負荷的理由,要求回復早年的紙本閱卷與單閱制,實在是大開時代的倒車,應予嚴厲譴責。

其二、考選部在2017年1月13日曾經大張旗鼓的召開公聽會,邀集大法官、法律學者專家、律師公會全國聯合會及地方律師公會、司法院、法務部等機關團體,討論律師考試改革相關議題。當時獲致初步共識如下,包括:應考資格部分刪除普考及格滿四年及高等檢定考試及格者。應試科目部分,第一試強調法律基本知能,所以在綜合法學(一)及(二)之外,增加七選二的選試科目;第二試強調律師執業能力,所以取消原選試科目,亦考量將國文考試內容改為法律文書寫作(如起訴狀、律師函等)。及格標準第一試三個法學領域皆須及格,始能應第二試(並以限考兩次為限);第二試及格標準擬採科別及格制(即100分之國文需達60分,200分之專業科目需達120分),未及格之科目得在往後三年中繼續應考,如仍有未及格之科目,第五年開始則需全部重新再考。

前述公聽會辦理情形,該部曾經在考試院會報告,引發多位考試委員發言提出質疑,包括:現制優缺點及實施成效應先進行評估,才能釐清有無改革必要;新制要換算為60分及格制,已脫離原比例及格制,屬重大變革,目的似為減少律師考試錄取人數,應再廣徵各界意見;制度改革要審慎考量全盤思考,以免考生人心惶惶;及格標準改變至關重大,要有清晰政策論述及數據支撐,才能以理服人。該案目前後續尚待進一步推動。

其三、2017年8月12日閉幕之司法改革國是會議總結會議,在「改善法律專業人才養成及晉用」方案中,描述現況具有下列缺失,包括:長期以來法官檢察官進用皆以考試取材,但常有欠缺社會歷練導致裁判遭到質疑的情形;法律人才的考試,分散在律師考試、法官檢察官考試、公務員法制類科考試等項目,分別招考讓考生疲於應試,也造成資源浪費;現制法官、檢察官集中在司法官學院的培訓方式,常被批評為與社會脫節; 律師職前訓練因僅有半年,且由新進律師自行尋找指導律師,成效不彰。

因此建議未來應建立多合一的共通法律專業資格考試,考生在通過考試之後,均應先經過一年以實務機構為主的培訓,用人機關再依需用名額、培訓成績、考生志向口試篩選候補檢察官、候補法官、律師或其他法律專業人員。制度修改前,應研擬由審檢各自培訓方案。法官檢察官的養成期應拉長,也要到法院與檢察署以外的機關與團體去實習;經選擇擔任法官或檢察官者,必須先到國內外機關或團體歷練二年,再進入法院、檢察署候補養成三年,以汲取社會經驗並加強專業能力。爰本案未來勢必要由司法院、考試院及法務部共同推動司法四合一(含法官、檢察官、律師及法制人員)特別考試條例,送交立法院審議。

司改國是會議即將落幕,2017年8月12日,蔡英文總統主持「司法改革國是會議總結會議」(總統府)
司改國是會議即將落幕,2017年8月12日,蔡英文總統主持「司法改革國是會議總結會議」(總統府)

前述可能推動的多項改革,有的只是試卷評閱方式改變,但是影響到應考人權益甚巨;有的則是制度上的變革(包括應考資格、應試科目、及格標準之更張),衝擊程度更廣;至於四合一的考試,涉及到特別考試條例制定以及司法人員人事條例、法官法修正,對應考人來說影響更是翻天覆地,應考人的整個人生規劃都會為之翻轉。考選機關究竟是準備分階段逐步推動改變?還是想要畢其功於一役,諸多改革作法一次到位?恐怕得未雨綢繆理出一個頭緒以後,早點對外說明以安撫人心。

對眾多應考人而言,2011年起施行之律師考試制度改革,幅度已經夠大,其後數年迄今微調不斷,2018年又將增加第二試「國文、選試科目以外其他各科目合計成績需達400分」成績特別設限,變動又添一樁。平實來看,1949年政府遷台以後之前60年,律師考試制度變動不大,可稱之為相對穩定結構;但2011年以後迄今,甚至展望未來數年可能的發展,律師考試又有點制度過動的跡象,新的變革似乎隨時都會出爐,讓應考人始終心情無法安定。寄語主其事者要能體會應考人的無助心境,以蒼生為念,所以要顧及制度適度穩定性;切勿將諸多考生視為實驗室的白老鼠,不斷以改革之名而推陳出新,只為了個別的機關或團體利益,或是為了成就自己在任期中留下虛幻的改革名聲,則全民幸甚!國家幸甚!

*作者為法律系畢業,地方機關現職公務員。

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