張競觀點:東海防空識別區六周年回顧與檢討

2019-11-23 06:50

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中國劃設東海防空識別區6周年,但多數學者並未注意到,中國刻意將防空識別區界線環繞釣魚臺列嶼周邊,而得以藉此重申釣魚島及其附屬島嶼的17個領海基點與相應基線,並延伸領空範圍。圖為過去中國海警船隨漁船進入釣魚台海域。(資料照,AP)

中國劃設東海防空識別區6周年,但多數學者並未注意到,中國刻意將防空識別區界線環繞釣魚臺列嶼周邊,而得以藉此重申釣魚島及其附屬島嶼的17個領海基點與相應基線,並延伸領空範圍。圖為過去中國海警船隨漁船進入釣魚台海域。(資料照,AP)

2013年11月23日中國大陸首度在東海海域劃設防空識別區,經過六年實際運作至今,再回顧當時各國反應,以及至今仍然對其所仍然存在誤解誤判,以及劃設初期,西方多位政治評論家與軍事觀察者,推估北京日後亦將會在南海同樣劃設防空識別區,到目前為止所提臆斷紛紛落空,實在值得吾人繼續思考東海防空識別區,究竟能夠如何影響當前東亞戰略態勢。

在此必須提醒,許多戰略學者都未曾細查過當初《中華人民共和國政府關於劃設東海防空識別區的聲明》,以及《中華人民共和國東海防空識別區航空器識別規則公告》所有內文,因此多半都會誤認東海防空識別區覆蓋釣魚臺群島。

但若是詳查《聲明》原文,就可理解東海防空識別區具體範圍,係由當時公布六點連線與中國領海線之間空域範圍所構成,而在此所謂領海線,依據該公告英文版本所用辭語「outer limit of the territorial sea」,顯然係指領海外緣連線;而2012年9月10日北京業已公布釣魚島及其附屬島嶼17個領海基點與相應基線,因此依據中國大陸立場來說,釣魚臺群島各島礁以及其周邊領海上空空域,其法理性質係屬領空就極為明確,因此東海防空識別區涵蓋範圍確實是環繞釣魚臺群島,但並未涵蓋釣魚島及其附屬島嶼以及其周邊領海上空領空空域在內。

20191122-日本與中國東海的防空識別區,有部分明顯重疊。(資料照,取自維基百科)
日本與中國東海的防空識別區,有部分明顯重疊。(資料照,取自維基百科)

許多西方法學論者經常認為,東海防空識別區涵蓋釣魚臺列嶼相關空域,其實這種觀點並不周延,就是因為未能仔細查閱東海防空識別區真正劃設範圍,從而過度武斷就妄下斷語,其實中國大陸當初劃設時,就刻意將相關領空與東海防空識別區徹底明確切割,西方學者未能細查差別所在,確實是相當損傷此等論點信譽,讓其可靠性大打折扣。

其實當初中國大陸劃設東海防空識別區涉及釣魚臺列嶼空域之議題,連日本政府都未曾注意,所有日本政府官員不論是誰,在初期針對劃設東海防空識別區所發表異議觀點,都未曾注意到《聲明》附圖中,特別將東海防空識別區界線環繞釣魚臺列嶼周邊,而未直接加以涵蓋其島嶼與周邊領海上空之領空。

所以嚴格來說,北京得以藉此再度重申釣魚島及其附屬島嶼17個領海基點與相應基線,以及就此所延伸領海上空領空空域;但東京卻未加以應對,顯然外務省幕僚未能細心審閱全文。而且當時外務省事務次官齋木昭隆召見中國大陸駐日大使程永華表達抗議時,亦未對此有所異議,顯然就是雙方過招時,東京沒有看出北京此處佈局機巧所在。

等到事過數月,直至2014年4月4日,外務大臣岸田文雄在內閣會議報告2014年版日本政府外交藍皮書時,才好像大夢初醒般,宣讀藍皮書內容指出,依據日本政府立場,釣魚臺列嶼是日本固有領土,中國大陸劃設東海防空識別區,將釣魚臺列嶼領空劃設成彷彿是中國大陸領空,日本完全無法接受。但其實日本還是沒有注意到,釣魚臺列嶼周邊領海上空之領空,並未列在東海防空識別區範圍內,從此就可看出日本外務省官員行事粗糙,未能精讀相關公告文字。

20191122-日本前外務大臣岸田文雄。(資料照,取自維基百科)
筆者指出,當時日本的外務大臣岸田文雄曾表示,日本無法接受中國彷彿將釣魚臺列嶼領空劃設成中國領空。(資料照,取自維基百科)

但是日本政府此種說法更是自打嘴巴,因為大陸讓釣魚臺列嶼上空以及周邊領海空域成為領空,係透過2012年9月10日公布釣魚島及其附屬島嶼17個領海基點與相應基線所致,此與劃設東海防空識別區並無直接關係。顯然日本外務省官員還是未能真正搞清楚緣由與其中因果理則所在,所以才會讓日本外相岸田文雄講出此種毫無邏輯觀點。

至於2014年12月30日,日本朝日新聞又試圖拿出中國民航航政管理機構所發行,當年版《中國航行資料彙編》(AIP CHINA:Aeronautical Information Publication - China)刪減涉及東海防空識別區作業規範相關文字,當作推翻東海防空識別區論據;但報導僅能引述所謂日本外交消息人士匿名發言,指稱「中方擔心如果實際按照規則執行,會容易助長國際摩擦」,來當作自我解嘲之下臺階。

儘管目前並未有任何國家發表聲明,承認接受北京所劃設之東海防空識別區,但各方都已逐漸接受東海防空識別區確實存在運作事實;不過在國際法理上,防空識別區亦不存在必須由他國承認接受,以便作為其有效運作之前提要件,所以經過六年實際運作來看,東海防空識別區確屬既成事實,恐怕亦無爭議空間。

過去六年來劃設當日,筆者年年都要撰稿討論東海防空識別區運作狀況,並透過各種管道提醒,其實當年《中華人民共和國政府關於劃設東海防空識別區的聲明》中,其所引述1997年3月14日所實施《中華人民共和國國防法》、1995年10月30日所實施《中華人民共和國民用航空法》以及2001年7月27日所實施《中華人民共和國飛行基本規則》等三項法條,不但是版本錯誤,其內容亦未見得與東海防空識別區相關規範完全吻合。不過至今為止,從無任何人加以理會,此項失誤恐怕就不知道北京何年何月才會加以處理?還是讓其加入歷史上眾多文案錯誤行列呢?

*作者為中華戰略學會研究員 

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