江宜樺專文:臺灣民主的興衰

2019-11-23 06:20

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作者指出,儘管台灣人已對民主制度相當熟悉,但其實民主在人類歷史上從來不是一個理所當然的制度。圖為自由廣場。(資料照,陳明仁攝)

作者指出,儘管台灣人已對民主制度相當熟悉,但其實民主在人類歷史上從來不是一個理所當然的制度。圖為自由廣場。(資料照,陳明仁攝)

一、民主不是理所當然的制度

民主政治不是一個容易的課題,因為民主制度在人類歷史上從來不是一個理所當然的制度。

在歷史記載比較清楚的三千多年歷史裡,民主制度的出現及延續,最多不過三百多年。換言之,在人類曾經實行的各種政治制度中,民主既不是最早的制度,也不是唯一的制度,更不是經過最長時間考驗的制度。

有人認為民主雖然歷時不久,但應該是最好的政治制度,因為這種制度尊重人民的意志與選擇,反對權力的專斷與濫用,可以成為人類理想制度的歸宿。但也有人認為民主政治缺失仍多,常常做出不理性、不專業的決定,實在談不上有多完美。借用英國首相邱吉爾的名言來講,民主只是我們勉強可以接受的制度,但絕非最好的制度。

民主政治的歷史經驗的確有限,除了在古希臘時代曾經曇花一現之外,它是在兩、三百年前,才從西歐及北美開始萌芽,慢慢擴散到世界其他地方。我們仔細回顧人類採用民主政治的過程,就會發現不論就其建立、鞏固,或擴張而言,民主政治都是人類政治實驗的一個奇蹟。

民主的建立並不容易,因為人類在大部分時候,寧可相信一個開明的專制君主,把政治權力交給這個君主,也不願意把政治權力交給所有平民百姓,讓大家集體行使統治權。這種想法在古希臘哲學家柏拉圖的名著《理想國》裡,用「哲學家皇帝」的概念,把它表達出來。柏拉圖強烈反對當時雅典所實施的民主政體,一心期待有個文武兼備、智慧卓絕的哲學家能出來拯救眾生,讓國家獲得長治久安。

西方社會一直到近代初期,都仍然相信君主政治,而不是民主政治。在十八世紀的啟蒙運動時期,有不少國家採用「開明專制」做為他們理想的政治形態。大部分的思想家都認為庶民的智能不足以治理國家,如果讓所有民眾都擁有投票的權利,會釀成無法想像的政治災難。

西方固然相信君主政治,東方更是崇拜帝王、先知或法老。中國歷史上以「聖君賢相」為政治理想;印度歷經王朝、蘇丹與帝國的統治;古埃及王國長期信仰法老;阿拉伯帝國的統治者則是哈里發。在這片廣袤無垠的土地上,幾千年來民主都不是人們相信的制度。

凱薩琳二世是俄羅斯在位最久的女沙皇,她被認為是開明君主之一。(取自維基百科共享資源)
凱薩琳二世是俄羅斯在位最久的女沙皇,她被認為是開明君主之一。(取自維基百科共享資源)

一直到三百多年前,當英國議會開始嚴格限制君主的權力,當美國開國元勛開始設計一種主權在民的制度時,民主才在一種非常特殊的歷史情境下,被逐步建立起來。這種制度不依賴開明君主,而主張由所有老百姓以主權者的身分,共同決定攸關他們利益的公共事務,並且可以透過定期選舉,決定誰能擁有統治的正當性。這種相信人民治理能力的設計,在歷史上毫無疑問是少數例外。而民主就像在沙漠中突然綻放的鮮花一樣,是令人驚訝的奇蹟。

直到今天,當許多第三世界國家面臨民主或威權的選擇時,如果問自己一個問題:究竟是要趕快找到一群菁英,相信他們的知識、經驗與智慧,由他們來治理這個國家?還是要把統治權交給所有人民,相信他們都具有足夠的知識與判斷能力,讓他們行使投票權?答案往往仍然是前者而不是後者。

因此,民主的建立從來就不是理所當然的事情。在西方世界,它歷經了幾百年歷史的摸索;在大部分的東方國家,它仍然還沒有被實驗的機會。臺灣是相對幸運的,因為經過幾十年的努力與實驗,民主已經扎下基礎。現在大部分臺灣人都對民主習以為常,以為民主是與生俱來的制度,而實施民主彷彿也屬理所當然,但其實民主的建立非常不容易。

第二,民主的鞏固也不是容易的事情。從第一個民主國家開始出現,到今天全世界有一百多個民主國家,看起來好像一個國家只要開始舉行選舉,隨後就會一帆風順,其實完全不是這麼一回事。許多國家在轉型為民主之後,過不久又放棄民主,或被威權政體所取代。這是一個起起落落的過程,雖然加入民主陣營的國家愈來愈多,但其中有很多都不能算是穩固的民主國家。

根據學者的統計,全世界實施選舉制度的國家,占所有國家總數的百分之六十左右。但是一個國家有定期選舉,並不代表這個國家的民主政治已經上軌道。如果以比較嚴格的「自由主義民主」(liberal democracy)的標準來看,許多國家雖然有選舉,但是人權沒有保障、政黨沒有公平競爭、法治沒有貫徹、司法體系也沒有獨立,實際上並不是「自由民主」,而是「威權民主」。以這些標準來看,學者統計全世界真正合格的民主國家,到目前為止只有百分之四十左右。

換言之,在我們生活的時代中,民主仍然不是多數國家採用的制度。因為在民主政治逐漸擴展的過程裡,很多國家在施行民主一段時間之後,發現民主不能帶來經濟效益、社會穩定,或是由於威權勢力的趁機崛起,又紛紛放棄了民主。這種民主倒退的情形,在我們鄰近的東南亞國家,或在比較遙遠的拉丁美洲及非洲,都屢見不鮮。

已故的哈佛大學教授杭廷頓先生(Samuel P. Huntington)曾經寫過一本書,書名叫《第三波:二十世紀末的民主化浪潮》。他形容民主化的歷史就像一波又一波的浪潮,總共可以分成三個大波段。第一波民主化發生於美國革命與法國革命;第二波民主化發生於第二次世界大戰之後。最近的這一波民主化浪潮則是從一九七四年開始,隨著葡萄牙與西班牙獨裁政權的垮臺,擴散到許多歐、亞、非國家,甚至造成東歐共產體系的解體。第三波民主化是一個波瀾壯闊的歷史運動,比過去第一波、第二波民主化更為驚人。

可是最近史丹佛大學的戴雅門教授(Larry Diamond)提醒我們,第三波民主化已經出現退潮現象。到二○一六年為止,加入第三波民主化的國家有將近六十個,可是其中有二十九個新興民主國家,在不到幾年的時間裡,又放棄民主,倒退回威權專政政體,其陣亡率大約占了一半,令人無法樂觀。戴雅門教授想提醒的,就是民主政治雖然看起來不斷擴張,但是也隱藏著倒退的危機。民主化並不是「一旦建立,就高枕無憂」的工程,所以本文才會強調,民主的鞏固並不是容易的事情。

第三,就算民主鞏固了,但是民主的維護也不是容易的事情。我們剛剛講的例子,像葡萄牙、西班牙,或是像臺灣、南韓、菲律賓等新興民主國家,都是在一九七四年之後出現,屬於第三波民主化國家。她們的民主根基不夠穩固,也許容易出現倒退現象,但是對於已經存在幾十年、甚至幾百年以上的資深民主國家,例如美國、英國、法國、德國,我們又看到什麼現象呢?不幸的是,我們發現這些老牌民主國家一樣面臨民主倒退的問題。

美國自從選出川普總統後,憲政體制開始出現危機。因為川普總統行事風格不按常理,重大政策一意孤行,不僅造成府會之間衝突升高,也讓美國社會陷入嚴重分裂。他為了遂行自己的競選承諾,一再頒佈緊急命令,挑戰美國三權分立的傳統。

2019年11月20日,美國川普總統對「烏克蘭門」彈劾調查聽證會發表看法(AP)
美國總統川普上任後,被認為是美國的民主危機。(資料照,AP)

在英國,脫歐公投結果出爐之後,也同樣造成全國性的社會分裂及嚴重的朝野對立。首相梅伊由於無法順利達成脫歐協議被逼下臺,整個內閣必須再度改組,但新內閣仍然無法處理北愛爾蘭的邊境檢查問題。蘇格蘭揚言英國脫歐之後,他們也要脫離英國。許多英國人甚至因為對公投結果不滿,要求再舉辦一次公投,整個社會為此陷入混亂。

在德國、法國、義大利等歐洲國家,最近幾年因為沒有辦法妥善處理難民以及移民的問題,國家同樣陷入分裂危機。事實上,歐洲各國目前都出現了反歐盟、反移民的民粹主義政黨,並獲得相當多民眾的支持,考驗著民主政體因應危機的能力。

我們這個時代所看到的,並不是民主擴展的曙光,而是民主倒退的陰霾。無論是新興民主國家或資深民主國家,都因為民粹主義或威權復辟,而面臨民主崩壞的挑戰。

容我再度強調:民主的維持不是只有對那些剛民主化不久的國家,是一件困難的工作,即使對所謂的老牌民主國家而言,也不是一件理所當然的事情。這就回到本文一開始所強調的命題:民主從來就不是一個容易的課題。

《臺灣與民主的距離》書封(聯經出版提供)
《臺灣與民主的距離》書封(聯經出版提供)

*作者為長風文教基金會董事長、國立中正大學特聘教授。本文選自《臺灣與民主的距離》(聯經出版)導論。

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