一、民主不是理所當然的制度
民主政治不是一個容易的課題，因為民主制度在人類歷史上從來不是一個理所當然的制度。
在歷史記載比較清楚的三千多年歷史裡，民主制度的出現及延續，最多不過三百多年。換言之，在人類曾經實行的各種政治制度中，民主既不是最早的制度，也不是唯一的制度，更不是經過最長時間考驗的制度。
有人認為民主雖然歷時不久，但應該是最好的政治制度，因為這種制度尊重人民的意志與選擇，反對權力的專斷與濫用，可以成為人類理想制度的歸宿。但也有人認為民主政治缺失仍多，常常做出不理性、不專業的決定，實在談不上有多完美。借用英國首相邱吉爾的名言來講，民主只是我們勉強可以接受的制度，但絕非最好的制度。
民主政治的歷史經驗的確有限，除了在古希臘時代曾經曇花一現之外，它是在兩、三百年前，才從西歐及北美開始萌芽，慢慢擴散到世界其他地方。我們仔細回顧人類採用民主政治的過程，就會發現不論就其建立、鞏固，或擴張而言，民主政治都是人類政治實驗的一個奇蹟。
民主的建立並不容易，因為人類在大部分時候，寧可相信一個開明的專制君主，把政治權力交給這個君主，也不願意把政治權力交給所有平民百姓，讓大家集體行使統治權。這種想法在古希臘哲學家柏拉圖的名著《理想國》裡，用「哲學家皇帝」的概念，把它表達出來。柏拉圖強烈反對當時雅典所實施的民主政體，一心期待有個文武兼備、智慧卓絕的哲學家能出來拯救眾生，讓國家獲得長治久安。
西方社會一直到近代初期，都仍然相信君主政治，而不是民主政治。在十八世紀的啟蒙運動時期，有不少國家採用「開明專制」做為他們理想的政治形態。大部分的思想家都認為庶民的智能不足以治理國家，如果讓所有民眾都擁有投票的權利，會釀成無法想像的政治災難。
西方固然相信君主政治，東方更是崇拜帝王、先知或法老。中國歷史上以「聖君賢相」為政治理想；印度歷經王朝、蘇丹與帝國的統治；古埃及王國長期信仰法老；阿拉伯帝國的統治者則是哈里發。在這片廣袤無垠的土地上，幾千年來民主都不是人們相信的制度。
一直到三百多年前，當英國議會開始嚴格限制君主的權力，當美國開國元勛開始設計一種主權在民的制度時，民主才在一種非常特殊的歷史情境下，被逐步建立起來。這種制度不依賴開明君主，而主張由所有老百姓以主權者的身分，共同決定攸關他們利益的公共事務，並且可以透過定期選舉，決定誰能擁有統治的正當性。這種相信人民治理能力的設計，在歷史上毫無疑問是少數例外。而民主就像在沙漠中突然綻放的鮮花一樣，是令人驚訝的奇蹟。
直到今天，當許多第三世界國家面臨民主或威權的選擇時，如果問自己一個問題：究竟是要趕快找到一群菁英，相信他們的知識、經驗與智慧，由他們來治理這個國家？還是要把統治權交給所有人民，相信他們都具有足夠的知識與判斷能力，讓他們行使投票權？答案往往仍然是前者而不是後者。
因此，民主的建立從來就不是理所當然的事情。在西方世界，它歷經了幾百年歷史的摸索；在大部分的東方國家，它仍然還沒有被實驗的機會。臺灣是相對幸運的，因為經過幾十年的努力與實驗，民主已經扎下基礎。現在大部分臺灣人都對民主習以為常，以為民主是與生俱來的制度，而實施民主彷彿也屬理所當然，但其實民主的建立非常不容易。
第二，民主的鞏固也不是容易的事情。從第一個民主國家開始出現，到今天全世界有一百多個民主國家，看起來好像一個國家只要開始舉行選舉，隨後就會一帆風順，其實完全不是這麼一回事。許多國家在轉型為民主之後，過不久又放棄民主，或被威權政體所取代。這是一個起起落落的過程，雖然加入民主陣營的國家愈來愈多，但其中有很多都不能算是穩固的民主國家。
根據學者的統計，全世界實施選舉制度的國家，占所有國家總數的百分之六十左右。但是一個國家有定期選舉，並不代表這個國家的民主政治已經上軌道。如果以比較嚴格的「自由主義民主」（liberal democracy）的標準來看，許多國家雖然有選舉，但是人權沒有保障、政黨沒有公平競爭、法治沒有貫徹、司法體系也沒有獨立，實際上並不是「自由民主」，而是「威權民主」。以這些標準來看，學者統計全世界真正合格的民主國家，到目前為止只有百分之四十左右。
換言之，在我們生活的時代中，民主仍然不是多數國家採用的制度。因為在民主政治逐漸擴展的過程裡，很多國家在施行民主一段時間之後，發現民主不能帶來經濟效益、社會穩定，或是由於威權勢力的趁機崛起，又紛紛放棄了民主。這種民主倒退的情形，在我們鄰近的東南亞國家，或在比較遙遠的拉丁美洲及非洲，都屢見不鮮。
已故的哈佛大學教授杭廷頓先生（Samuel P. Huntington）曾經寫過一本書，書名叫《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》。他形容民主化的歷史就像一波又一波的浪潮，總共可以分成三個大波段。第一波民主化發生於美國革命與法國革命；第二波民主化發生於第二次世界大戰之後。最近的這一波民主化浪潮則是從一九七四年開始，隨著葡萄牙與西班牙獨裁政權的垮臺，擴散到許多歐、亞、非國家，甚至造成東歐共產體系的解體。第三波民主化是一個波瀾壯闊的歷史運動，比過去第一波、第二波民主化更為驚人。
可是最近史丹佛大學的戴雅門教授（Larry Diamond）提醒我們，第三波民主化已經出現退潮現象。到二○一六年為止，加入第三波民主化的國家有將近六十個，可是其中有二十九個新興民主國家，在不到幾年的時間裡，又放棄民主，倒退回威權專政政體，其陣亡率大約占了一半，令人無法樂觀。戴雅門教授想提醒的，就是民主政治雖然看起來不斷擴張，但是也隱藏著倒退的危機。民主化並不是「一旦建立，就高枕無憂」的工程，所以本文才會強調，民主的鞏固並不是容易的事情。
第三，就算民主鞏固了，但是民主的維護也不是容易的事情。我們剛剛講的例子，像葡萄牙、西班牙，或是像臺灣、南韓、菲律賓等新興民主國家，都是在一九七四年之後出現，屬於第三波民主化國家。她們的民主根基不夠穩固，也許容易出現倒退現象，但是對於已經存在幾十年、甚至幾百年以上的資深民主國家，例如美國、英國、法國、德國，我們又看到什麼現象呢？不幸的是，我們發現這些老牌民主國家一樣面臨民主倒退的問題。
美國自從選出川普總統後，憲政體制開始出現危機。因為川普總統行事風格不按常理，重大政策一意孤行，不僅造成府會之間衝突升高，也讓美國社會陷入嚴重分裂。他為了遂行自己的競選承諾，一再頒佈緊急命令，挑戰美國三權分立的傳統。
在英國，脫歐公投結果出爐之後，也同樣造成全國性的社會分裂及嚴重的朝野對立。首相梅伊由於無法順利達成脫歐協議被逼下臺，整個內閣必須再度改組，但新內閣仍然無法處理北愛爾蘭的邊境檢查問題。蘇格蘭揚言英國脫歐之後，他們也要脫離英國。許多英國人甚至因為對公投結果不滿，要求再舉辦一次公投，整個社會為此陷入混亂。
在德國、法國、義大利等歐洲國家，最近幾年因為沒有辦法妥善處理難民以及移民的問題，國家同樣陷入分裂危機。事實上，歐洲各國目前都出現了反歐盟、反移民的民粹主義政黨，並獲得相當多民眾的支持，考驗著民主政體因應危機的能力。
我們這個時代所看到的，並不是民主擴展的曙光，而是民主倒退的陰霾。無論是新興民主國家或資深民主國家，都因為民粹主義或威權復辟，而面臨民主崩壞的挑戰。
容我再度強調：民主的維持不是只有對那些剛民主化不久的國家，是一件困難的工作，即使對所謂的老牌民主國家而言，也不是一件理所當然的事情。這就回到本文一開始所強調的命題：民主從來就不是一個容易的課題。
＊作者為長風文教基金會董事長、國立中正大學特聘教授。本文選自《臺灣與民主的距離》（聯經出版）導論。
