英國脫歐檔案》「一國兩制」解決「統獨問題」?脫歐最大障礙:北愛爾蘭邊境

2019-12-12 09:20

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一條全長499公里的「隱形」界線,卻成為英國脫歐之路難以跨越的障礙。

英國脫歐(Brexit)大戲紛紛擾擾3年多,至今與歐盟「分手」的日期仍是未知數。英國下議院過去曾三度封殺前首相梅伊(Theresa May)談成的《退出協議》,導致梅伊黯然下台,爭議焦點就在於愛爾蘭及英國領土北愛爾蘭之間的邊界問題,更牽涉英國、愛爾蘭、北愛爾蘭與歐盟四方錯綜複雜的關係。

英國脫歐爭議焦點──愛爾蘭邊界(美聯社.風傳媒製圖)
英國脫歐爭議焦點──愛爾蘭邊界(美聯社.風傳媒製圖)

愛爾蘭島「一邊一國」的歷史分合

愛爾蘭與北愛介於德里(Derry)至鄧多克(Dundalk)的邊界,雖然是英國與愛爾蘭2國的邊界,目前卻處於形同虛設的狀態,除了樹立在路邊的告示牌之外,來往人們幾乎感覺不到它的存在,人員跟貨物都可自由來往,而這一切都要回溯英愛百年來的歷史糾葛。

愛爾蘭全境曾長期是英國領土,1921年,英國被迫允許天主教徒居多數的愛爾蘭南部26郡成立「愛爾蘭自由邦」(Irish Free State),具有半獨立的「自治領」(Dominion)地位,但北部天主教徒與新教徒各半的6郡仍屬英國,也劃定今日世人所見的邊界。早在1923年,英國與愛爾蘭簽約締結「共同旅行區」(CTA),對人員來往只進行「最低限度管制」(minimal controls)。1949年4月18日,倫敦承認愛爾蘭獨立,北部6郡仍屬英國,也就是北愛爾蘭,CTA仍維持不變。

北愛境內信奉天主教的國家主義者期望與南邊的愛爾蘭統一,新教聯合派(Irish Unionists)人士則希望繼續作為英國公民。從1960年代到1990年代,兩派發生無數次被稱為「動亂」(the Troubles)的武裝鬥爭,造成逾3500人喪生。1998年4月10日,英國、愛爾蘭與北愛爾蘭各方簽署《耶穌受難日協議》(Good Friday Agreement),推動當地和平進程,北愛在2007年正式恢復自治地位,愛爾蘭與北愛爾蘭邊界從此更形同「隱形」。

讓梅伊黯然下台的「邊境保障措施」

2016年6月,英國舉行脫歐公投,決定離開歐洲聯盟(EU),但孤懸海外的北愛爾蘭選民有56%投票支持留歐,「愛爾蘭邊界問題」(Irish border question)也浮上檯面。由於在英國脫歐後,與歐盟之間的商品、服務、人員與資本自由流動都將設立壁壘,最主要的變化就是商品貿易須課徵關稅、人員往來須查驗護照,直接與愛爾蘭接壤的北愛首當其衝。

更甚者,北愛與愛爾蘭的邊境此後將不只是兩國分野,更會成為歐盟與非歐盟國之間的陸地邊界。在理論上,這道邊界必須化虛為實,重新建立妨礙人員、貨物自由「硬邊界」(hard border),觸動英愛敏感的歷史神經,許多人擔心當地將重設邊境管制,會破壞愛爾蘭島的經濟繁榮與政局穩定,也讓動亂陰影再度籠罩北愛爾蘭。

北愛爾蘭與愛爾蘭邊境附近的一條道路,有人豎起標語,反對在英國脫歐之後設立硬邊界。(AP)
北愛爾蘭與愛爾蘭邊境附近的一條道路,有人豎起標語,反對在英國脫歐之後設立硬邊界。(AP)

英國前首相梅伊(Theresa May)任內曾與歐盟達成協議,同意歐盟提出的「愛爾蘭邊境保障措施」(Irish border backstop):一旦英國與歐盟無法在2020年過渡期結束之前談成自由貿易協定(FTA),英國與歐盟將暫時維持「單一關稅領域」(single customs territory)關係,且北愛在這段期間必須與歐盟維持「法規上的一致」(regulatory alignment),亦即讓北愛爾蘭隨英國脫歐後,仍可留在歐盟關稅同盟和單一市場中。

協議中也規定英愛邊境保持現有作法,不會建立實體邊界,連攝影機或檢查哨都不會架設,形同保留英國通往歐盟的自由入口,變相在英國國內形成「一國兩制」,因此遭到硬脫歐派強烈反彈。梅伊版《退出協議》(Withdrawal Agreement)3度在國會闖關皆遭否決,梅伊也因此引咎下台。

5月24日,英國首相梅伊黯然宣佈將辭職下台(美聯社)
2019年5月24日,英國首相梅伊黯然宣佈將辭職下台(美聯社)

新、舊版《退出協議》比一比

梅伊掛冠求去後,唐寧街10號官邸在7月24日迎來新任首相人選—硬脫歐陣營大將強森(Boris Johnson)。歷經開除21位保守黨議員、強行讓國會休會等風波,強森在10月初向歐盟遞交「最終版本脫歐方案」,提出在英愛邊境設立「雙重關卡」,執行最小力度的邊境檢查:一道位於北愛與愛爾蘭之間,負責關稅檢查;另一道則是位於北愛與英國之間的愛爾蘭海(Irish Sea),負責法規檢查。

不過,強森10月17日興高采烈宣布與歐盟談妥新版《退出協議》,雖然新版協議刪去了梅伊的「邊境保障措施」,但仍在北愛爾蘭邊境問題做出一大讓步。細看兩版協議內容,差別其實並不多,強森究竟更改了哪些關鍵內容,讓歐盟終於願意點頭

新版協議放棄原本「兩道關卡」的提案,改為在北愛與英國之間的愛爾蘭海設立海關,亦即不在北愛與愛爾蘭之間建立實體邊界,英國輸往北愛的貨物無須支付關稅,但那些「可能流通至愛爾蘭」的「高風險貨品」必須課稅,英國與歐盟將組成「聯合委員會」(Joint Committee),討論哪些商品會被列入「高風險名單」。英國民眾往來愛爾蘭海時,行李與郵寄包裹也不須抽稅。但從北愛送往英國的貨物,可能會由英國海關自行決定是否課稅。

北愛爾蘭貝爾法斯特西部,支持脫歐的人留下塗鴉:「別對歐盟投降」。(AP)
北愛爾蘭貝爾法斯特西部,支持脫歐的人留下塗鴉:「別對歐盟投降」。(AP)

如此一來,北愛雖在法理上仍屬於英國關稅區,但實質上等同留在歐盟的關稅聯盟(custom union),且北愛將續留歐盟食品、農牧產品與製造業商品的單一市場及「加值稅」(VAT)體系,遵循歐盟的管制法規。新版協議也賦予北愛爾蘭議會同意機制,在相關規定實施4年後,北愛議會將以簡單多數決決定是否回歸英國規範。但保守黨的執政盟友、北愛爾蘭統派政黨「民主統一黨」(DUP)對此則表明恕難同意。

雖然強森此前一再放話要在10月31日之前脫歐,否則寧可「死在水溝裡」(be dead in a ditch),但國會議員雖然支持協議內容,卻不贊同快速訂立脫歐執行法案,新版《退出協議》依然在下議院擱淺。強森因而被迫向歐盟請求將「脫歐大限」延後3個月,『彈性延長』(flextension)至明年1月31日。

英國首相強森。(AP)
英國首相強森。(AP)

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