高銘志觀點:離岸風電躉購費率太高,開發商「被迫」賺飽就跑

2019-08-22 05:50

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作者批評,台灣離岸風電產業現況就是「還不會走路,就要會跑步,飛,甚至還要超音速地飛的困境」。(資料照,行政院)

作者批評,台灣離岸風電產業現況就是「還不會走路,就要會跑步,飛,甚至還要超音速地飛的困境」。(資料照,行政院)

近期中國大陸離岸風電競標結果公布,引發輿論一片譁然。雖然經濟部能源局照例出來澄清,但該回應函依舊顧左右而言他,避談核心問題。如在該專案中,顯然已經近乎全國產化(國產開發商+國產風機+國產海事施工+國銀),但價格卻逼近無需負擔國產化義務的台灣2.5競標價格;而台灣國產化程度較低的遴選,卻是高達6.2、5.5。到底是誰在拿(不用國產化的台灣競標價格)張飛打岳飛(國產化程度超高的競標價格)?拿橘子與蘋果相比?

其實早在2017年英國風場價差合約競標結果公布後,就看到國產化不等於高價的趨勢。英國已經50% 甚至更高的英國在地化(UK content)競標價格,只有台灣的一半;而中國大陸公告的數字,也差不多是如此。當然近期還是有相當可怕的破盤價,如,今年(2019)六月,法國政府公布了第四個離岸風場招標結果 EDF得標的費率低於每度電台幣1.75元。

既然台灣有幾乎世界最高的躉購費率,為何會發生近期充滿爭議的上緯釋股95%事件?這樣高額的賣電費率上緯豈不是就賺不到了?甚至,為何向來被指謫為擁核團體的黃士修先生卻在前行政院長張善政的臉書直播平台,代表開發商向政府請命?而為何筆者下了這樣的標題,為何被迫賺飽仍有苦衷?筆者以下將綜合整理2019年8月14日之集智台灣「目前在彰化進行的離岸風電工程,到底有沒有被外商當盤子坑殺五千億」直播並提供相關補充說明,希望能釐清大家長久以來的疑問。

開發商也是當前經濟部躁進政策下的受「害」者

「有沒有搞錯阿?」「開發商不是口袋賺飽飽,怎麼會是受害者呢?」

大家應該都沒注意到,開發商現在還是在「燒錢」的階段!躉購費率(feed-in tairff)的制度特性,就是開發商非得要等到風機蓋好,領取高額的躉購費率才會開始發大財。所以目前國內政策討論,即所謂電價調漲的論述,大概要等到這個時間點民眾才可以感受到。若風機沒有蓋成、電網沒有併接,都會造成計畫失敗的局面。

而目前對眾多開發廠商來說,最大的風險,就是「政府政策的一變再變」。你們要知道2015年這些廠商來台灣時並「不需要國產化」,只要想辦法通過環評、蓋好風機,就可以拿到躉購費率了。但後續這幾年,政府卻一路加開各種條件,將開發商搞的人仰馬翻。如2017年原本以為通過年底的環評就海闊天空了,沒想到臨時殺出必須準備遴選計畫書,甚至還要幫忙台灣國產化的要求。而本來以為國產化要求,就只是「自願性」地配合即可,不料演變到後來卻變成強迫的。甚至搞到連台灣非常弱的海事船舶領域,也都不能使用中國製造的歐美籍船隻。政府各種詭異的要求,使開發商心力交瘁,不僅要到處進行離岸風電瞭解備忘錄(MOU)宣傳大會,又要同時寫文書作業的計畫書,辛苦加班。

殊不知,若不搞國產化,躉購費率就算低一點,開發商也願意做。這也可以從去年競標結果(2.2-2.5)看出端倪。「沒錯!不用國產化的競標價格,就是跟國際價格差不多」。在過去也曾有傳言,若不需國產化,大概有機會落在4塊左右,甚至更低。當然從商人的角度,自然是爭取越多越好,且當時也還沒有發生上緯釋股95%案,不知道原來政府的立場如此寬鬆。而既然要跟國產化計畫綁在一起天長地久,加上國產化的高風險與處於極度不確定的狀態,開發商當然要多爭取一些現金,更不用說台灣還有其他的風險。

目標躁進有什麼不對,技術不是已成熟了?

在814直播當天,前行政院長張善政先生問了這一個很關鍵的問題。政府的說法不是說,離岸風電技術已經成熟,那當然可以大量佈局。葉宗洸老師、黃士修先生、高銘志老師,有什麼疑慮嗎?

乍聽之下好像也很有道理,就好比現在液晶電視這麼便宜,若要換,就一次把家裡老電視或小螢幕的液晶電視都換掉阿,一次施工不是比較簡單?那照這種邏輯,電動機車、太陽光電,這些不是都已經成熟了,那我們就乾脆強制要求大家都來裝或用不就好了。一年就佈局台灣一半的機車與土地空間,這樣不是很快就達到能源轉型目標嗎?離岸風電科技這麼成熟,一次發展5.7GW,也沒有什麼了不起阿!

類比更換液晶電視的話,你不會是在很貴的時候全部都換新的,且你是自願更換,更換時一定會買高CP值螢幕,而不是政府強迫你只能用兩倍價格買MIT的螢幕。由此可見,台灣政府的作法甚為詭異,在台灣只有二支示範機組後,就規劃佈局5.7GW幾百支的風力發電機,其中有一大部分是用高於二、三倍的價格,甚至是強迫你接受昂貴且科技不成熟的國產化。

更不用說,離岸風電開發這件事情,不是像換液晶電視這麼簡單。首先,離岸風電其實還沒有到科技成熟,尚未達到成熟科技(proven technology);另外,離岸風電不是只像裝設液晶螢幕在牆上鑽洞掛上去這麼簡單而已,要評估要在哪邊的牆壁鑽孔、牆壁是否撐的住、鑽的多深、更可能壁掛價又會衍生額外增貴的成本,更不用說還需要特別的專業施工者。甚至,可能是必須放在游泳池當中的液晶螢幕,故怎麼把電線拉到液晶螢幕,也都是問題。

也就是因為這樣複雜,最近剛進場的新手國家(如美國、越南、印度、日本、中國等),也都是慢慢開發;而就算是老手(英國、德國)也一樣是慢慢開發,一年釋放不到1GW的容量,一次開發幾個區塊。再次強調,從兩支風機後,就瞬間佈局幾百支風機,在發展速度上,是明顯超英德趕丹麥的離岸風電大躍進!

台灣離岸風電產業現況:還不會走路,就要會跑步,飛,甚至還要超音速地飛的困境

經由前述分析可知,就算離岸風電產業在歐洲已經非常成熟,但在開發過程,也沒有任何一個國家,會在二支示範風機後,同時還在進行其他示範計畫的建設過程,就一次大灑幣發展5.7GW;甚至到今年底,還要佈局2025之後,又是好幾GW。

或許歐美國家或其他亞洲國家(日、中、韓、越)都是太過保守,對離岸風電不夠有信心,但台灣政府顯然也對我們台灣的離岸風電產業,太有信心了吧。

若對比太陽光電的20GW目標量,是離岸風電的四倍,從來爭議的,是擔心其對電價的影響、大面積土地對相關環境的衝擊等。相對不會討論到,台灣太陽光電產業是否有「能力」做到這個目標。以目前的產能,明顯是有可能做到的。畢竟台灣在太陽光電這一塊,早就有股王,且有堅強的產業實力。

不過若換成5.7GW的『陸上風電』呢?大家應該就會開始憂心,怎麼做的出來呢?

當初歐洲製造的陸上風電,到台灣面對高溫、高鹽害、颱風都需要做一段時間的磨合,更不用說是技術難度更高的離岸風電了。就算今天我們5.7GW的量,全交給歐洲科技相對成熟的廠商來製造施做,可能都會遭遇要如何因應颱風、地震的水下基礎、抗颱風機的技術問題,欠缺陸上風電產業的台灣,卻要一舉跨入離岸風電產業,且一做就要做出歐洲沒有的抗颱、耐震成品,連「示範」練兵的機會就沒有,就要直接上場打戰,大規模應用。這連在歐美都是非常恐怖高風險的事情,你們可以知道開發商有多恐慌了吧!

若台灣有世界最好的風場,為何會有近乎世界最高的購電費率?

這是目前台灣再生能源政策,很多民眾難以理解部分。目前政府合理化的說詞,是因為「強制國產化」比較昂貴,但其實對開發商來說,當前政府的很多施政不當,反而造成其很多開發風險。

台灣風場並不是世界最優

政府決策的基礎,有非常大的問題。目前在各種國內外場合,依然提供下列兩張圖,卻不是提供測風塔實際測出的實績。你們若更仔細地看,會發現,第一張圖的資料,是2011年,非常地老舊,且僅為非常粗糙的資訊而已。大家想必會很納悶,一張舊圖,怎麼會一次用了八年迄今,都還沒有更新?

20190820-離岸風電。(取自經濟部)
作者指出,一張說明台灣風場舊圖,怎麼會一次用了八年迄今,都還沒有更新?(取自經濟部)

另外在這張2011年圖上所引用的4c offshore的資訊,也早就更新了。另外一張資訊,雖然是2013年的資料,但事後已經被離岸風電開發商上緯董事長蔡朝陽臉書發文,質疑其正確性。其認為誤差可能有20%之多。若近期大家有機會連結到4c offshore這一個單位的網站看。

 就可發現其前二十名,已經紅成一片,但不是青天白日滿地紅,而是五星旗,大量被中國的風場所攻佔,而非台灣風場了!

台灣政策規劃:先天不良,後天失調

由於台灣政策規劃,是世界第一的倉促,導致很多政策推動作法,只是做做樣子。政府不敢承認疏失錯誤,只能用錢解決了。

首先,風場到底好不好,不是只是仰賴國內外研究單位的『粗估』而已,通常需要有長期的測風塔實測累積數據而成。若台灣風場不好,也難怪要給開發商比較高的費用,這當然合理。問題在,政府不敢承認台灣風場不好,一面宣揚台灣有世界級優良風場,卻又不把價格定低,怎麼樣都是矛盾與不合理。

其次,政策環評也只是做做樣子。在歐洲國家透過政策環評制度,可將最適合離岸風電的位置規劃出來,而不是類似台灣先隨意劃一大片之後,突然發現航道、白海豚、水下文化資產等問題,再要求廠商自己去想辦法解決。當然政府絕對不會承認他的疏失,在沒有採取「歐規」的政策環評,衍生開發商更多的風險與不確定性,政府只好給更多的錢!

另外最常討論的就是縱使台灣海峽風場再好,也是險峻的黑水溝。這意味著,因應颱風、地震、鹽害等措施,需要額外的成本。

此外,在英國、德國,開發商原則上不需要負擔從陸上變電站到海上風機的電網成本,而在台灣開發,這一段成本當然要增加。更不用說前面已經花費了相當大篇幅討論的不確定的國產化風險。

不在乎天長地久,只在乎曾經擁有:開發商「被迫」賣股逃命

適度地釋股,本係開發商「正常」籌措資金的方式,原無可厚非,但若演變成當今放棄如此高額躉購費率的肥厚利益,提前透過釋股獲利了結的被迫賣股逃命的狀況,只能說,不能怪開發商了。下面這些風險,真的是無解與嚴峻:

1. 台灣澎湖的海纜,一直到今天都沒辦法順利併聯,如何能期待離岸風電開發後,在雲林隔壁的彰化會讓海纜順利上陸?
2. 開發權益,全然透過行政內規賦予,隨時可能翻盤。
3. 若比照2008年政黨輪替後,民進黨主導(有環保團體人士擔任環評委員)同意開發的中科三期等事件,未來在2020年發生政黨輪替後,是否馬上翻臉不認人,傾巢而出,發起各種抗議及訴訟杯葛離岸風電開發。

上緯95%釋股案,原本是指標性的案件,但經濟部大開釋股方便大門,給了各開發商更大的信心,當然能透過釋股跑就跑。

換做你是開發商….

商人投資賺錢,逐利而居,天經地義!

換做你是開發商,原本在2016年開始時,以為只要經營自己最擅長的離岸風電開發事業,當起花木蘭東市買駿馬,西市買鞍韉,南市買轡頭,北市買長鞭,向銀行借到錢,把離岸風電蓋起來賺躉購費率FIT即可。

怎麼會知道,自己到了2017年中開始,政府命你扮演起「工業局」的角色,不僅要當花木蘭,還要幫台灣公司變成木匠、鐵匠、皮匠...,且手頭未必有足夠專利與技術,卻搖身一變成為扶植台灣從來都相當稚嫩的「風電供應鏈」及「海事工程」的要角。這些在欠缺資金、欠人才之狀況下,卻被要求在短短幾年間內就要全部上路的開發商,在台灣遭遇到在世界其他國家不會遇到的詭異狀況。

而更麻煩的是,中國有太多便宜好用的設備、海工、船舶可用,卻因為兩岸關係緊張動輒得咎。然後所有因此產生的延宕,都不能算是不可抗力事由。就算台灣有世界最好的風場,開發風險恐怕也是世界最高吧!也無怪乎,在安永所做的再生能源投資吸引力指數(EY's latest Renewable Energy Country Attractiveness Index (RECAI) )中,台灣排名非常後面只有第三十三名。

捫心自問,若你是開發商,你要怎麼對股東交代呢?

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授。

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